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【期刊名称】 《河南警察学院学报》
监察体制改革设立“留置”措施的结构性解读
【英文标题】 The Structural Analysis of the Set of Lien in the Reform of Supervisory System
【作者】 师索
【作者单位】 西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心{博士研究生}
【分类】 司法制度
【中文关键词】 监察改革;“留置”;法治反腐;多法授权
【英文关键词】 reform of supervision system; lien; anti - corruption through rule of law; multi - law authorization
【文章编码】 1008-2433(2020)01-0088-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 1
【页码】 88
【摘要】

伴随国家监察体制改革,“留置”成为监察法规定的新措施。现阶段对“留置”措施的评价更多基于现象的法解释范畴,对“留置”措施的解释力体系构建尚不充分,也就容易因先入为主的批判思维而形成误读。国家设立“留置”措施基于三方面考虑:一是根据腐败犯罪特点完善反腐败运行结构;二是在保证反腐败效度基础上维系政治秩序结构的稳定;三是在政治指令设限和单法授权格局下,调适程序法权威与反腐败权威在法律结构磨合中形成的紧张格局。这三个逻辑起点恰好与反腐败运行及其调查措施的法政治属性同构。“留置”作为国家推进法治反腐的重要措施,将在不同战略时期形成对“留置”的不同制度设计。“留置”措施不是对“两规”的机械替代,而是兼具政治属性与法律属性,国家将在后期逐渐增塑其法律属性。

【英文摘要】

The reform of China’ s supervision system sets the lien as a new measure in the supervision law. At present, the evaluation of lien is more inclined to legal interpretation on phenomenon without a sound explanatory system, which will easily mislead the understanding of lien by preconceived critical thinking model. There are three main considerations for setting up the lien measures. The first is to improve the structure of anti - corruption operations that based on the characteristics of corruption crimes; The second is to maintain the stability of political order based on anti - corruption validity; The third, under the framework of limited political instruction and single law authorization, is to ease the tension between the procedural authority and anti - corruption authority within the transitional legal structure. These three considerations are exactly isomorphic with the legal - political attributes of anti

– corruption operation and its investigation measures. As a critical state measure to promote anti - corruption through rule of law, lien will form different institutional designs in different strategic periods. It is not just a mechanical substitute for the “two regulations”, but a combination with political and legal attributes for that the government will gradually emphasize and shape its legal attributes in the later period.

【全文】法宝引证码CLI.A.1285806    
  

一、问题的提出

中共中央总书记习近平在十九大报告中提出:“制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用“留置”取代‘两规’措施。”“两规”在经历了漫长的争议时期后,逐渐退出了历史舞台。伴随国家监察体制改革的推进,《中华人民共和国监察法》已正式对“留置”措施设置了适用对象、条件等程序性要件。学界目前对监察体制下“留置”措施的研究尚且起步。有学者从国家权力与基本权利视角研究“留置”措施,认为公民基本权利应当作为规制国家权力的消极配置。监察制度改革中的“留置”权也应接受基本权利规范的审查。“留置”措施对人身自由的限制强度与逮捕类似,“权利放弃论”在基本权利框架下均较难成立{1}。有学者认为,监察措施的合法性是监察体制改革的实质性法治议题。新的国家监察机构没有根本改变监察措施的法律性质。监察关系属于基于公务员管理而形成的特别关系,但当监察措施涉及公民基本权利时,应受依法治国原则调整,遵循法律保留原则及正当程序原则。职务犯罪调查的司法衔接应当适用《刑事诉讼法》,对“留置”等监察措施应准用《行政诉讼法》予以法律救济。此外,还应充分考虑律师介入与国家责任问题{2}。

学界早先对“两规”措施的探讨同样运用了权利干预与正当程序的解释框架,普遍认为“两规”超长时间的限制调查对象的人身自由缺乏法律依据而有违宪之嫌,同时侵犯调查对象的基本权利。若“留置”的解释框架仍然停留在“权利←→权力”博弈的法解释范畴,将难以深入解构用“留置”替代“两规”的逻辑理路。单一的学术视角难以对“留置”措施生成解释力体系,也就容易因先入为主的批判思维而形成误读,进而影响对策体系的精准性。那么应当寻求一种什么样的解释框架去率先展示“留置”的内部实体机理,而不是迫切地基于抽象意识和刻板印象去探讨“留置”怎么在程序框架中和外界权力体系与权利体系发生关联,就成为本文的出发点。

事实上,国家深入推进监察体制改革,组建国家监察委员会,将“留置”作为腐败犯罪调查的保障措施,具有深刻的制度渊源和现实动因。鉴于此,笔者并不打算对监察体制中的“留置”措施采取批判解读,而拟在结构性框架中,以反腐败运行结构为基点,以调查措施的法政治属性为支点,继而在政治结构与法律结构的交叉视角下,客观中立解读监察体制中“留置”措施的真实面貌。

二、反腐败运行结构中的“留置”

从我国的反腐败机构设置来说,大概可以分为三个阶段。第一阶段从1949年至1978年,由纪律检查委员和监察委员会承担反腐败职责。第二阶段从1978年至2017年,国家恢复法治建设,职务犯罪调查职能从纪委剥离,划转给检察机关行使。纪委则主要承担对党内干部违纪行为的查处和追责。学界将这种互补的反腐败机制称为“双轨制”反腐。第三阶段起始于2018年,由国家监察委员会承担反腐败职责。纪委将不再对涉嫌严重违法的党员适用“两规”,而转为由监察委员会对其适用“留置”措施。我国反腐败机构变迁的第二阶段无疑是反腐败历史上无法抹去的经历,未来任何反腐败机制都将同此时期的经验得失进行对比。“双轨制”反腐的优势在于检察机关和纪委各司其职,彼此间即相互配合又相互制约。纪委单独查办的案件会向检察机关咨询法律意见,以便在“两规”结束移送案件时减少争议,甚至从检察机关“借人”参与办案。检察机关经风险评估认为传唤期间不能侦破案件的,同样会借助游离于程序法的“两规”措施。其劣势也在于反腐败资源分散,不能形成合力而影响反腐败权威构建。

检察机关仅有不到10%的案件会借助“两规”,而其他暂时不具备生成罪案的线索,通常不会移交给纪委作违纪调查处理,影响了反腐败的处置及时性,造成一些干部从小贪到巨腐的滑落。

(一)讯问发动:“双轨制”反腐败的共性

在过去,对反腐败绩效的追求让检察机关抑或纪委习惯于将查办案件向大案、要案方向发展。在考核体系中,涉腐官员被认定的涉案金额越大、被判处的刑期越长,反腐败机构的绩效也就更为显著。光鲜的绩效表征似乎并不能掩饰反腐败的一个共性:通过讯问构建调查体系。在网络信息社会,涉腐人员的权利保障意识显著提高,对刑法及侦查程序、诉讼程序的熟知超过了以往任何阶段,检察机关获取有罪供述的难度越来越大。通过将嫌疑人限定在封闭空间而与外界隔离,检察机关可以利用信息不对称的优势植入各种侦查策略,扰乱嫌疑人的反侦查部署,逐步瓦解嫌疑人的心理防线以及坚固的涉腐利益同盟,最终获取有罪供述,并围绕有罪供述获取客观证据而侦破案件。

检察机关过去侦查腐败犯罪适用《刑事诉讼法》。我国刑事诉讼法的三个版本中,1979年版只规定侦查机关可以讯问嫌疑人、询问证人,但并未规定讯问和询问措施的时限。1997年版规定了侦查机关采取讯问措施时的传唤、拘传不得超过12小时,并且不得以连续传唤、拘传的形式变相拘禁嫌疑人。但是并未规定嫌疑人可以在此期间有权获得休息,也并未规定决定对其拘留的嫌疑人必须送看守所执行。所以一直到2013年版《刑事诉讼法》实施前,检察机关办理职务犯罪案件既无讯问时间限制,也没有讯问地点限制。嫌疑人到案后被扣留在讯问室长时间讯问成为常态现象。直到嫌疑人将犯罪事实供述完成,才可能被适用其他强制措施。而纪委在办案中采取的“两规”措施同样具有限制被调查对象人身自由的功能,只有在被查对象供述出较为严重的犯罪事实后才能被解除,移送司法机关。

可见,将嫌疑人或被调查对象限制在办案区内讯问而获取有罪供述,已经成为“双轨制”反腐败共同选择的办案模式。但是,这种讯问发动型侦查模式由于可能长时间限制自由而深受诟病,作为法律监督机关的检察机关长期打法律擦边球,无疑受到比纪委更严厉的批评。所以2012年刑事诉讼法的修改严格限制了侦查阶段的传唤讯问时间,传唤时间届满后,必须将嫌疑人送进看守所后才能继续讯问,不能再将嫌疑人无期限滞留在办案区。纪委则在“两规”的案件启动、案件审批、案件汇报等内控程序上逐渐倾向于严格管理。对一些基层纪委办理的“两规”案件也限定内部时间,通常不会超过一个月。

(二)指定居所监视居住:并轨前的法治试验

尽管纪委逐渐强化“两规”措施的内控机制,但是针对“两规”的合法性等问题仍被学界甚至国际舆论所争议。解决“两规”问题的根本出路在于赋予其法律依据,并且在法律赋权的基础上确保限制人身自由可以实现案件办理与人权保障的平衡。纪委的组织属性决定其不可能在自组织间开展这种法治试验。由此,作为反腐败法治主体的检察机关就承担了试验需求,亦是通过这种法律赋权来实现自侦案件的办理。2013年版的《刑事诉讼法此人家庭地位极低》严格限制了传唤后的讯问时间,检察机关的立案数、传唤后的成案率均严重下滑。在规定的时间不能获取有罪供述,检察机关只能释放初查对象。尽管成案率下降,检察机关仍然保证了相当数量的大、要案率,这源于指定居所监视居住能够提供足够长的侦查讯问期间,保障了办理大、要案与窝、串案必需的有效取证时间。“两规”案件和指定居所监视居住案件的差异如下图所示。

┌──┬───────┬─────┬───┬───┬──┬──┬──┬──┬───────┬──┐
│  │办案期间   │地点   │有效措│办案目│对外│刑讯│休息│通讯│律师帮助   │外出│
│  │       │     │施  │的  │开放│逼供│饮食│自由│       │权 │
├──┼───────┼─────┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼───────┼──┤
│“两│90日,经上级机│自建“两规│以讯问│获取有│否 │严禁│允许│受限│无      │受限│
│规”│关批准可以延长│”点或其他│为主 │罪供述│  │  │  │  │       │  │
│  │90日。实际办案│合作地点 │   │   │  │  │  │  │       │  │
│  │时间各地有所限│     │   │   │  │  │  │  │       │  │
│  │制      │     │   │   │  │  │  │  │       │  │
├──┼───────┼─────┼───┼───┼──┼──┼──┼──┼───────┼──┤
│指定│6个月,经上级 │指定的宾馆│以讯问│获取有│否 │严禁│允许│受限│可以,但特别重│受限│
│居所│机关批准可以延│、酒   │为主 │罪供述│  │  │  │  │大贿赂案件律师│  │
│监视│长6个月。但实 │店    │   │   │  │  │  │  │无法会见,只能│  │
│居住│际办案时间各地│     │   │   │  │  │  │  │向侦査机关提交│  │
│  │均有内部限制 │     │   │   │  │  │  │  │法律意见、代为│  │
│  │       │     │   │   │  │  │  │  │申诉控告。  │  │
└──┴───────┴─────┴───┴───┴──┴──┴──┴──┴───────┴──┘

实践发现,指定居所监视居住不仅证明了将被调查对象直接放置在法律程序中可以达到与优先放置于内部纪律程序中同等的效果,并且还减少了因“两规”而招致的对执政党合法性的学理质疑,在安全保障、执法威慑力、办案成本等方面也得到优化。但指定居所监视居住也具有适用条件的限制,即通常只能应用于“特别重大贿赂犯罪”案件的后续强制措施选择上,其措施启动仍然要受制于传唤后的有效讯问,即必须在传唤后的规定时限内获取嫌疑人涉嫌“特别重大贿赂犯罪”的供述,才能提请适用指定居所监视居住。若在传唤时间内没有获取口供或者供述金额不能达到“特别重大”等级的,检察机关同样不能适用该措施,案件也就无法继续深挖。检察机关为了更好实现侦查功能,也利用刑事诉讼法的漏洞,通过侦查一体化的指定管辖,让嫌疑人无固定居所辖区的检察机关办理贿赂案件,从而为适用指定居所监视居住“创设”条件。

(三)结构补强:“留置”的初期功能

这样规避法律的举措遭到了学界的猛烈批评,也凸显了在检察机关适用指定居所监视居住与纪委适用“两规”之间仍然存在一条无法跨越的鸿沟而不能实现无缝衔接。若涉腐官员或行贿人在传唤期间未作任何供述,检察机关无法启动指定居所监视居住。“两规”某官员通常也需要获取行贿人供述的指证,而纪委和检察机关在较短时间无法获取行贿人供述的,同样无法启动“两规”,涉腐官员及其利益群体就存在逃避制裁的概率。事实上,越来越多的涉腐官员正在通过检察机关与纪委间的这条鸿沟逍遥法外。长此以往,国家的反腐败战略无法得到强力推进,法治反腐与反腐权威亦无法有效构建。

在反腐败法治化和效度的刚性需求下,国家决定将检察机关的侦查权转隶至监察委员会,制定《国家监察法》,组建全新的反腐败机构,增设“留置”措施,将“双轨制”的法纪反腐败结构并轨,纳入统一的法治反腐路径中,并尝试消除检察机关与纪委在反腐败措施上的真空地带。在检察机关行使贪贿渎职犯罪侦查权时,反腐败权威呈现出反向增减的现象。对于检察机关来说,反腐败权威最强的是在基层检察机关。基层检察机关通常是副县级单位,负责查办乡科级及以下国家工作人员的职务犯罪案件。最高人民检察院的案件请示制度并没有将乡科级纳入请示范围,所以基层检察院可以在随时传唤县级区域内的部委办局的班子成员,并不需要给县委汇报。但到了上一级检察院,其查办对象则是县处级领导干部及地市级机关工作人员,所以在启动程序时需要请示地市同级党委。相应的省级检察院则在查办地厅级领导干部时需要请示省级党委。事实上,到了省一级检察机关,更多的案件则通过省纪委的“两规”手段,检察机关则是出办案人员,手段措施则是纪委提供。到了国家层面,省部级领导干部则几乎由中央纪委查办,最高人民检察院则通常作为配合单位。所以不难看出,过去的“双轨制”反腐格局中,检察机关的反腐败权威是由下至上越来越弱,检察机关在基层政治生态的作用举足轻重,具有较重的政治话语权。而纪委的权威则由下至上越来越强,到了中央层面则是由中纪委牵头主办省部级干部的贪腐案件。反腐败权威由于这种双向的增减而出现了运行真空。

监察委员会成立后,反腐败运行结构的首要目标就是迫切建立权威的震慑体系,补强国家“不敢腐、不能腐、不想腐”反腐结构中的“不敢腐”,同时为“不能腐、不想腐”制度构建打下基础。在制度探索期,“留置”措施的实践意义将高于政治象征意义,其初期功能就是破解过去国家反腐败机构震慑力不足的难题,提升反腐败精准度。我国香港地区的廉政公署可以通过各种技术手段强化客观证据供给体系来增强震慑力,“留置”则是覆灭涉腐官员的逃避幻想来增强震慑力。而在社会对监察委员会的反腐败权威生成刻板印象后,“留置”措施的政治象征意义则将高于实践意义,其制度重心在于传递强硬的反腐败政治信号,而不在于期待监察委员会依赖“留置”措施办理案件。国家用“留置”措施告诉潜在或已然的涉腐人员,只要涉嫌腐败犯罪一定会被依法查实,从而为“不敢腐”加上制度保险。而国家为什么选择用“留置”来强化反腐败震慑力,则需要在政治背景中解读。

三、反腐败政治结构中的“留置”

从实践情况来看,“留置”与“两规”除了适用依据不同,在其他方面并无本质差异。即将被调查对象限制在封闭空间内进行讯问,进而获取涉罪供述;被调查对象的程序性权利受到限制,人身自由亦被限制。学界一直保持着对这种限制自由模式的质疑,也有学者将其称为“两规中心主义”。难道摒弃这种限制自由模式,贪腐案件就无法办理?笔者认为,摒弃自由限制模式并不会必然导致贪腐案件无法查办,但却无法实现国家的反腐败预期,进而危及执政党的合法性根基。缺少了“留置”,并轨后设立监察委员会也就缺乏合理性依据。对于这种逻辑上的循环矛盾,有必要探讨“留置”措施设立的政治背景与逻辑。

(一)政治结构对腐败犯罪调查模式的影响

腐败犯罪与普通刑事犯罪的最大差异在于犯罪主体系代表国家行使权力的群体。由政治结构和法律结构共同筑造的腐败犯罪调查结构具有特定的法政治属性。政治结构系国家基于整体权力构造而给予反腐败权力体系的政治地位,属于权力授权范畴。法律结构则属于对权力的规制范畴,政治结构的差异必然生成不同的法律结构模式。笔者结合世界各国的法政治关系提炼出三种模式。

第一种为监控调查模式,即可以适用技术措施和秘密措施对被调查对象进行全程追踪取证的调查模式,如我国香港地区的廉政公署可以监听被调查对象间的对话、秘密录制权钱交易过程、安插线人等,其优势在于腐败犯罪的客观证据供给机制较为发达,可以摆脱对讯问的高强度依赖。监控调查模式系执政者对反腐败权力基于最高政治信任而最大程度法律赋权的结果,但是其缺陷也较为明显,即法律结构端的权力太大可能会对政治结构造成反向冲击。

第二种为权威调查模式,也可以称为强制供述模式。这种模式常见于英美法系国家,系执政者考虑到监控调查模式的政治风险而采取的折中选择。这些国家在调查腐败犯罪中通常也具有技术调查权,但尽可能放在最后一步采用,而在日常调查中适用强制取证权。在英美法系较为完善的诉讼权利保障体系中,强制取证权可在一定程度上限制沉默权、规避法律咨询权以及法律特权,为调查取证创设了便利。英国反严重欺诈局可依据《严重犯罪法2007》向高等法院申请“重罪预防令”调查贿赂犯罪案件。该令状可要求涉嫌参与贿赂犯罪的相关人员在指定的时间到指定的地点接受讯问,并强制提供与案件相关的证据材料{3}。

第三种为审慎调查模式,即大幅限制调查权,特别排斥技术调查,除应有的程序性限制外,还通过政治指令、司法解释、刑事政策、联合意见、内部规定等形式进一步限制调查活动。国家采取审慎调查模式的动因较多,较为保守的政治文化、较为单一的政治结构、某段时期恶性冤假错案的爆发、国家对政治秩序的价值选择等因素均可能促成审慎调查模式的生成或调整。在检察反腐时期,我国采取的就是审慎调查模式,即采取请示汇报与排斥技术调查相结合的调查机制,折射出国家对政治秩序稳定的优先考量。

(二)我国腐败犯罪调查模式选择的政治逻辑

笔者认为,随着我国反腐败结构的并轨,我国腐败犯罪调查模式已由过去单一的“审慎调查模式”向“权威调查模式”与“审慎调查模式”相融合的方向发展,因为“留置”措施可以在英国、澳大利亚、新西兰等国家的强制取证权中找到相似的模型。但是,国家对于腐败犯罪调查采取的审慎态度一贯始终,并不因其他制度因素而产生变化。

彭真同志在1982年的中央政法委员会扩大会议上要求

  ······

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【注释】                                                                                                     
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