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【期刊名称】 《大连理工大学学报(社会科学版)》
论作为信息规制工具的悬赏举报
【英文标题】 Reward Report as an Informational Regulation Tool
【作者】 王磊【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 理论法学【中文关键词】 悬赏举报;信息;规制;保密;奖励
【英文关键词】 reward report; information; regulation; secrecy; reward
【文章编码】 1008-407X(2018)01-0072-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 72
【摘要】 作为信息规制的重要工具,悬赏举报是一种能够有效获取信息以降低规制风险、提升规制绩效的制度。但在实践中,悬赏举报制度的运行效果并不理想,究其原因,在于举报人与规制机构之间信任断裂、举报程序尚不完善。为更好地发挥悬赏举报制度的功效,必须以举报人为本位,改进保密、奖励以及举报程序等方面的制度设计。具体包括以下措施:第一,在3个重要时点加大保密力度;第二,明确奖励的标准与范围,重置奖金领取方式;第三,完善举报程序。力求修复举报人与规制机构之间断裂的信任,重塑“政府—公众”合作格局。
【英文摘要】 Reward Report is designed to effectively reduce the regulatory risk and improve regulatory performance. In practice, the effect of the Reward Report is not ideal. From my perspective, the broken trust between the informer and the regulator, and the imperfect reporting procedure are the key causes. In order to enhance the effectiveness of the Reward Report system, we must improve the confidentiality, reward, reporting procedures of the system. Specifically, we should improve the confidentiality measures at three important points of time; clarify the standard and range of the reward, reform the reward claim approach, improve the reporting procedures to rebuild the trust between the informer and the regulator, and reshape the “government-public” cooperation mode.
【全文】法宝引证码CLI.A.1233430    
  一、引言
  随着市场经济的不断发展和社会分工的日益精细,信息凭借新媒体更容易发送和接收,随之而来的是,现代社会日趋呈现出高度的组织化特征,一些组织体“垄断”信息,形成封闭的“信息孤岛”,这使得规制机构及时获取真实信息的难度越来越大,成本越来越高。信息的最佳品格恰恰在于其传递过程中的真实和迅速{1},信息偏在,或者说规制机构的信息劣势在一定程度上减损了规制的绩效,近些年频发的证券违法、食药安全、产品质量、环境污染等问题均可视为这一困境的现实注脚。对此,奥斯本和盖布勒一针见血地指出,今天政府管理失败的主要原因,不在于目的而在于手段{2}。从另一方面来说,这也给我们以警醒,办好事情的能力并不限于政府的权力,不限于政府的发号施令或适用权威。在公共事务的管理中,还存在着其他的管理方法和技术,政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导{3}。
  鉴于以上背景,深入探讨和发掘信息规制的有效工具与技术十分必要。本文从信息规制的“工具箱”中选取悬赏举报这一典型样本,从信息搜集、社会共治的视角,重新诠释这一制度的内在逻辑与价值功能,并初步提出一些制度完善的方案和设想,这对于规制机构降低其信息获取的成本,提升规制能力,进而改善规制绩效具有一定的理论参考和实践借鉴意义,而且,在我国放松管制的大背景下,这也有助于我们审视和观测法律规制的未来走势和动向。
  二、悬赏举报的制度逻辑
  悬赏举报制度的生成逻辑大体可以表述为如下3个方面:
  1.信息不对称与信息迁移
  一直以来,信息不对称就是规制法学的核心立论基础之一,这一分析范式也是悬赏举报制度重要的理论支点。在规制法学的视域下,悬赏举报制度所面对的现实图景就是规制机构和规制受体(如企业等)之间存在阿克洛夫所言的“信息不对称”{4},规制机构获得的信息在很大程度上是缺损的,信息不完全、碎片化甚至自相矛盾,这增加了认知的不确定性和决策难度。信息不对称现象的形成主要有两个方面的原因:
  第一,根据控制论的核心主张,信息在客观世界中是分布不均的。控制论的创始人维纳断言:信息与物质、能量相似,它是与物质、能量并存的世界基本构成{5},如同物质和能量在客观世界中分布不均一样,信息的分布也呈现不均衡、非均质的形态。可以认为,自然状态下,信息不对称是一种常态,因为生产、分工与知识构成等原因,不同主体的信息搜集、处理能力迥然不同,掌握的信息量天然地存在差异。
  第二,现代社会渐趋组织化。组织是一个相对独立、自治的场域,具有截留信息的行为惯性,保密几乎是所有组织(包括政府)的一种先天性文化,这会促成一种“集体沉默”,其结果是规制受体在将信息呈送给规制机构方面表现出十分不情愿,即便是在“命令—强制”的规制模式下被强制要求报送一些信息,这些信息也可能因环境的快速变化而变得滞后,从而不具有可适用性{6}。更为严重的是,因惮于惩罚,很多违法或不当信息往往被组织体所遮蔽、掩藏,致使不管规制机构的人员多么有能力、多么富有奉献精神,也不管全社会付出多少执法资源,现行的公共执法体制总是缺乏一种必不可少的、有效发现并阻止潜在违法行为的资源——信息{7}。
  信息是不对称的,但信息也是可迁移的。信息具有可迁移性意味着在一定的成本条件下,可以实现信息的共享和传递,这使得规制机构在更大范围上对信息的搜集和利用具备了现实条件。规制机构可以支付一定的对价,从知情人处购买信息,扭转自身在探知违法信息过程中的劣势地位,因此,有学者主张悬赏举报本质上是一种特殊的信息交易制度{8},这是具有一定道理的。信息交易在一些领域中,如刑事缉拿、税务征管、交通执法等早已获得广泛的应用,为获取情报而支付金钱这一作法与历史一样古老{9}。金钱激励下的信息迁移可以形成信息搜集的“虹吸效应”,信息将源源不断地流向规制机构这一信息“洼地”。
  2.社会共治的兴起:公众参与
  社会共治(Co-Regulation)是一种多方位的治理手段,包括立法、执法主体治理、自我治理以及其他利益攸关方参与治理。社会共治有两个重要的理论源头:合作治理理论和国家与社会互动理论{10},其理论意涵是公权机关吸引非政府利益相关者参与公共政策的制定与实施{11},它是对治理失灵和规制成本过高的一种回应,是对利益集团多元化的一种对抗,也是对国家管理主义的一种反叛和背弃。在社会共治的舞台上,政府依然是“主角”,只是上演的剧目已不再是政府一己包办的“独角戏”。
  从整体主义的视角来看,社会共治可被视为一个动态的协作系统,公共规制是社会共治的一个子系统。在这一系统中,不同类型的主体依据各自角色分工履行不同的职能,如规制机构承担着执法、实施奖惩和检查等职能;企业负责生产控制、风险防范、诚信经营;社会公众依法进行监督、举报、参与决策、表达诉求;第三方独立机构开展质量认证、信用评估、风险评估等服务;媒体则发挥舆论引导、宣传教育、监督等作用,各主体密切沟通、配合,共同维系系统的正常运转。社会公众参与的悬赏举报无疑是系统中不可缺省的一环,在社会转型的当下,不特定的社会公众较之有限的执法主体,在探知弥散化的违法信息方面具有成本比较优势,它是规制机构视线的有效延伸。依据信息经济学的基本原理,信息应当由具备信息优势的一方来提供,生产才是有效率的{12}。因此,规制机构势必借助具有“地方性知识”优势的公众力量来补强自身的信息获取能力,进而催生出多元化的“国家—社会”信息连接通道、“政府—公众”的深度合作格局。此外,悬赏举报一定程度上可以驱散管制俘获的迷雾,将政府从公共选择理论的“经济人”假设中适度“抽离”,降低其伦理风险,提升治理绩效。
  在社会共治的理念下,社会公众与规制机构之间已不再是单向的义务关系,也不是政治层面上的“主仆”隶属关系,两者是建立在“信息供给—支付对价”这一特殊契约上的新型合作关系,这是悬赏举报最为重要的制度意蕴,也是保证悬赏举报在社会共治场景中永不离场的关键前提。
  3.心理学上的“审判者”心理
  在社会科学的发展过程中,曾出现过“经济人”、“社会人”等不同的行为动因理论,这些理论都具有一定的解释力。社会偏好模型{13}另辟蹊径,从心理学层面解释社会个体的行为策略,认为个体有愿望去惩罚违法/犯罪行为,维护社会公平正义,惩罚意愿决定了个体对追求公平结果的偏好。在心理学的理论背景下,举报行为作为对违法/犯罪行为的一种“报复”,背后隐藏着社会公众无时不在的“审判者”心理,大多数社会个体在发现违反社会规范的行为未得到惩罚时会感到不舒服,而一旦公正得以建立,他们就会感到轻松和满意{14},这一假说已经得到了神经科学方面的证据支撑。也正是基于这样一种“审判者”心理,在规制的约束性语境下,规制受体仿佛被置于福柯所言的“全景敞视主义”的理论情景中{15},其行为、举动被社会公众全方位地观察、追踪,违法信息随时有可能被捕捉到。在此意义上,悬赏举报对规制受体是具有一定威慑力的,因为对潜在违法行为的威慑效应取决于两个结构性变量:惩罚的严厉程度和行为被发现、被查处的概率。显而易见,悬赏举报撬动了后者,而这势必将影响规制受体的行为选择。
  三、悬赏举报的规范依据:法律文本的教义学考察
  较之制度逻辑的宏观视角,对法律文本的考察有助于从微观维度切入悬赏举报的规范构造,省思其制度真义与不足。
  1.悬赏举报的制度事实
  由于协调难题和集体行动困境的存在,“规制”正在兴起{16}。经济性、社会性规制活动愈加频繁,作为规制活动规范依据的经济法、劳动法、环境法等也日趋庞杂,这些都是悬赏举报制度的法律文本载体。为尽可能地展现出悬赏举报的制度全貌,本文选取了32部法律作为样本对之进行分析,其中含纳经济法项下的法律21部(《反垄断法》《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》《食品安全法》《药品管理法》《产品质量法》《农产品质量安全法》《广告法》《价格法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》《信托法》《城市房地产管理法》《烟草专卖法》《电力法》《邮政法》《铁路法》《计量法》《标准化法》《安全生产法》);劳动法项下的法律4部,即《劳动法》《劳动合同法》《社会保险法》《慈善法》;环境法项下的法律7部,即《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《海洋环境保护法》《环境影响评价法》,它们基本涵盖了我国规制领域现行有效的主要法律规范。
  通过梳理法律文本可以发现,立法对举报行为的文本用语并不统一,共计有5种表述方式,即“举报”“检举”“揭发”“控告”以及“投诉”。若仅从字面意思理解,上述5个词语存在一定的交错,但经过文义解释、体系解释的涵摄,在特定语境中,它们在法律上的指称却是基本一致的,试举一例。《广告法》53条规定:“任何单位或者个人有权向工商行政管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为。……接到投诉、举报的部门应当自收到投诉之日起七个工作日内,予以处理并告知投诉、举报人。”可见,“举报”与“投诉”两个词在该条中的内涵与外延都是同一的,两者毫无二致。“举报”和“检举”两个词在法律法规中更是经常被通用{17}。在这32部法律中,有21部法律规定了举报相关制度,占比65.6%,其中“举报”一词共出现73次;“检举”一词共出现15次;“揭发”一词共出现2次;“控告”一词共出现11次;“投诉”一词共出现20次(详见表1),它们构成了悬赏举报制度的基本存在事实。
  表1 举报制度在21部法律中的规定情况一览表

┌────┬─────────┬─────┬────┬─────┬────┬─────┐
│序号  │法规名称     │举报   │检举  │揭发   │控告  │投诉   │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│1    │《反垄断法》   │3     │    │     │    │     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│2    │《反不正当竞争法》│4     │    │     │    │     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│3    │《消费者权益保护法│     │1    │     │1    │     │
│    │》        │     │    │     │    │     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│4    │《食品安全法》  │16    │    │     │    │5     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│5    │《产品质量法》  │1     │2    │     │    │     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│6    │《农产品质量安全法│     │2    │2     │2    │     │
│    │》        │     │    │     │    │     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│7    │《广告法》    │9     │    │     │    │7     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│8    │《价格法》    │4     │1    │     │1    │     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│9    │《电力法》    │     │    │     │    │2     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│10   │《邮政法》    │2     │    │     │    │1     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│11   │《安全生产法》  │8     │2    │     │2    │     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│12   │《劳动法》    │1     │2    │     │2    │     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│13   │《劳动合同法》  │2     │1    │     │1    │     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│14   │《社会保险法》  │2     │    │     │    │2     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│15   │《慈善法》    │3     │    │     │    │3     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│16   │《环境保护法》  │6     │    │     │    │     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│18   │《大气污染防治法》│10    │    │     │    │     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│19   │《固体废物污染环境│1     │1    │     │1    │     │
│    │防治法》     │     │    │     │    │     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│20   │《环境噪声污染防治│     │1    │     │1    │     │
│    │法》       │     │    │     │    │     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│21   │《海洋环境保护法》│     │1    │     │    │     │
├────┼─────────┼─────┼────┼─────┼────┼─────┤
│    │合计       │73    │15   │2     │11   │20    │
└────┴─────────┴─────┴────┴─────┴────┴─────┘

  2.悬赏举报法律关系的文本解读
  法律关系是主体、行为以及责任等各项法律元素的集合。具体的法律制度只有“镶嵌”在“主体—行为—责任”的理论架构内,才能获得法律上的规范意义和实践上的行动能力{18}。有鉴于此,本文尝试选取“主体—行为—责任”这一分析框架,对悬赏举报法律关系进行解构。
  在规制法界域内,悬赏举报法律关系主要涉及3类主体,即举报人、被举报人以及规制机构。其中,举报人位于法律关系的原点,牢牢占据制度入口的关键位置。通过观察表1中的法律文本可以发现,法律通过正、反两个向度为举报人赋权,塑造其品格和能力:一是明确规定举报人有权举报违法行为,如《食品安全法》12条规定:“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为”,正向赋予举报人监督权;二是通过为规制机构设定义务反向赋予举报人权利,如《产品质量法》10条规定:“产品质量监督部门和有关部门应当为检举人保密,并按照省、自治区、直辖市人民政府的规定给予奖励。”据此,举报人有要求保密和获得奖励的权利。当然,举报人也必须履行如实举报的义务。此外,举报人的范围还呈现出一定的开放性特征,“单位”“组织”以及“个人”均能成为举报人,违法行为的参加者也是适格的举报人,这隐寓着悬赏举报制度的巨大能量。与举报人相对立,被举报人主要是实施违法行为的企业,此二者之间天然地存在着一种紧张的对抗关系,被举报人打击报复举报人的现象时有发生,这使得举报人长期匍匐于被举报人的阴影之下。较之举报人和被举报人,规制机构是公益的代表,处于三角关系的顶尖,规制机构先是自下而上地从举报人处汲取违法行为的信息,而后自上而下地对被举报人进行规制,因此,称规制机构为悬赏举报法律关系的中枢实不为过。
  主体在法律关系中据以彰显其自身特质的,并非名称抑或形式,而是行为,形成、变更、消灭法律关系的目的皆由行为完成{19}。在同一法律关系中,不同主体的诉求与主张也是通过迥异的行为得以外显和表达。因此,只有关注主体的具体行为,分析其中所蕴含的法律意义,才能洞察悬赏举报法律关系的品性。悬赏举报法律关系含纳的行为是多样的,包括举报人实施的信息搜集行为、举报行为、领奖行为等;被举报人实施的违法行为,具体而言包括涉嫌垄断行为、侵害消费者合法权益的行为、食品安全违法行为、价格违法行为以及污染环境的行为等,还有被举报之后的应对行为;规制机构实施的受理行为、核查行为、授奖行为以及保密行为等等,不一而足。观诸上述行为,举报行为无疑是最核心的,它是政府重塑规制自信的一种重要凭借,有助于达致公益目标和集体期望,非但如此,举报行为还事关公民言论自由权、监督权的实现和规制秩序的建立,能够促进经济、社会的良性运行和协调发展,具有深刻的法律和社会意涵。
  悬赏举报法律关系中的各类主体违反法定义务均应承担相应的不利后果,遭受来自法律的负面评价。然而,我国悬赏举报制度的责任设置并不完善,综观表1中的21部法律,只有8部法律规定了责任的承担主体、形式等,仅占总数的38%(详见表2),《产品质量法》等一些重要法律未对悬赏举报法律关系中各类主体的责任进行规定。
  表2 悬赏举报各类主体法律责任的设置情况

┌───┬────────┬──────┬──────┬──────┬──────┐
│序号 │法规名称    │举报人的责任│被举报人的责│规制机构(人│具体条文  │
│   │        │      │任     │员)的责任 │      │
├───┼────────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│1   │《食品安全法》 │×     │√     │×     │133条   │
├───┼────────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│2   │《广告法》   │×     │×     │√     │73条   │
├───┼────────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│3   │《安全生产法》 │×     │×     │√     │87条   │
├───┼────────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│4   │《劳动法》   │×     │√     │×     │101条   │
├───┼────────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│5   │《


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【注释】                                                                                                     
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