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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
论进一步深化司法责任制改革的路径
【英文标题】 A Path to Further Deepen Reform of Judicial Responsibility System
【作者】 马渊杰【作者单位】 最高人民法院
【分类】 司法制度【期刊年份】 2017年
【期号】 34【页码】 13
【全文】法宝引证码CLI.A.1233414    
  
  编者的话 司法责任制主题有奖征文活动从今年4月开始,截止到10月31日,共收到高校及各地法院论文300多篇。这里刊登的是获一等奖和二等奖的论文。本次论文征集活动适逢党的十九大召开,我们以圆满的心情,收获昨天的司法改革的成果,又以信心百倍的姿态,迎接明天司法改革的挑战。法律文化是法律知识的总和,有基础知识和新知识之分。越是基础性的法律知识,变化越少;随着时代发展变化,新的法律知识会不断地迎面而来。司法责任制改革是司法体制改革的基石,要筑牢这个基石,就需要持续学习、思考与实践。事实证明,法律思维的真实性就在于它深入司法活动、研究社会状况的程度。我们要始终遵循司法工作规律,同时注意把普遍与特殊相结合作为观察事物、解决实际问题的重要方法。
  司法责任制改革,被习近平总书记称为全面深化司法体制改革的“牛鼻子”,在全面深化司法体制改革中具有关键性、基础性地位,对于促进严格公正司法、构建中国特色社会主义司法制度、努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义具有重大意义。随着司法责任制改革深入推进,改革过程中也出现了职责权限不清晰、放权不到位、管理监督不科学、“同案不同判”现象抬头等问题,[1]一些地方理念认识不到位,改革落实不到位,改革效果不突出,有必要进一步厘清改革思路和措施,着力解决改革面临的新情况新问题。
  一、进一步深化司法责任制改革的主攻方向
  (一)去行政化
  去行政化被认为是本轮司法改革的重要价值取向和改革目标之一。司法有其特殊的性质和规律,司法权本质上是对案件事实和法律适用的判断权和裁量权。这种判断权和裁量权应当由谁来行使?这又涉及司法的亲历性原则,这就要求法官对具体案件作出裁断必须亲自了解案情、亲自开庭审理、亲自审核签发文书。简单归纳来说,亲历性表现为审判合一、集中审理、直接言词三项原则。[2]改革前,普通法官作为案件的直接审理者,亲历审判全程,形成心证判断,却无案件最终决定权;而院、庭长通过听取审理者的汇报了解案情审签文书,事实上在一定范围内掌握了案件最终决定权。这种审者不判、判者不审、层层审批,直接违背了亲历性原则等司法规律,饱受社会各界诟病。而且这种做法直接引发的弊端还包括:一是审理者与审判者之间的信息不对称,容易造成裁判失误。二是由于审与判的分离疏远了裁判者和举证者、质证者之间的距离,淡化了裁判者对诉辩双方激烈对抗的真实感受,事实上削弱了庭审在认定事实中的决定性作用,影响了裁判结果的可接受性。[3]三是由于普通法官与院、庭长行政职级之间的差异,容易造成普通法官对领导意志的服从甚至依赖,违背了审判独立要求。四是由于审理与判决阶段被人为拉长,影响司法效率。五是裁判主体不明,权责不清,出现问题互相推诿,导致责任混同、难以追究。六是为领导干部干涉过问案件提供权力寻租空间,不利于司法廉洁。因此,最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制改革的若干意见》(以下简称《意见》)将“让审理者裁判、由裁判者负责”作为司法责任制改革重要目标,通过完善办案质量终身负责制、错案责任倒查问责制、改革裁判文书签署机制等致力于解决司法行政化问题。尽管目前绝大多数地方在还权于法官方面落实比较到位,但是在我国司法管理体制改革没有完全到位、司法职业保障制度尚未健全、司法行政化传统较为深厚、“保姆式”审核把关思想根深蒂固的情况下,去行政化仍然是进一步深化司法责任制改革一项艰巨的目标任务。各地应当落实院、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发的制度,也不得以口头指示、旁听合议、文书送阅等方式实行变相审批。
  此外,还有几个与去行政化有关的问题值得进一步探讨。
  1.关于由谁担任合议庭审判长的问题。现行人民法院组织法第九条第四款规定:“合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长。院长或者庭长参加审判案件的时候,自己担任审判长。”其实,从合议庭的性质和审判权力运作方式来看,合议庭实行少数服从多数原则,合议庭成员在审判活动中应当平等参与、共同决策、独立审判,审判长作为合议庭成员是案件实体性事项的参与者,在对案件的实体审理、评议和裁判上与其他合议庭成员享有平等的参与权和决策权,同时又是程序性事项的主持者,对案件诉讼进程、审理活动和评议活动等享有指挥和协调的权力,但这些权力的行使与其作为院长、庭长的行政职务身份没有必然关系,院长、庭长参加合议庭必然作为审判长仍然是过去行政化管理的思维。由于承办法官一般更全面了解案情,更容易把握争议焦点和庭审节奏,一些地方在本轮司法改革中已经探索由承办法官直接担任审判长。考虑到员额制改革后一些年轻的助理审判员成为入额法官,在办案经验和庭审能力上的确有所欠缺,笔者认为,目前宜实行双轨制,既可以由院长指定合议庭中法官等级较高、资历较深、庭审驾驭能力较强的法官担任审判长,也可以由承办法官担任审判长。在法律没有明确修改的前提下,院长、庭长参加合议庭的,仍由院长、庭长自己担任审判长。随着法官单独职务序列改革的推进,庭长、副庭长等行政职务的淡化,下一步有必要修改法院组织法相关规定,取消庭长参加合议庭必须自己担任审判长的规定,进一步体现去行政化。
  2关于上下级法院审级独立的问题。司法责任制改革更多关注本级法院内部审判权力的运行和法官的审判责任,但下一步深化司法体制改革,坚持司法去行政化,就必然要更多关注法院审级制度问题。目前我国上下级法院之间的审判监督机制,特别是实践中广泛存在的非法定制度,如内部自下而上的案件请示、重大事项提前报批、案件内审,或是自上而下的提前介入等,带有较强的行政化色彩,对上下级法院审级独立造成冲击。而司法责任制改革后,如果审级制度改革不跟进,下级法院容易通过内部请示汇报进行审判责任转嫁,也变相剥夺了当事人上诉权,弱化二审和再审纠错功能。因此,司法体制改革在厘清本级法院内部裁判主体和相应责任的同时,也必须完善审级制度,规范并逐步取消上下级法院之间的案件请示制度,明确各自所应当承担的审判责任。
  3关于审判委员会职能的问题。在讨论《意见》过程中,曾有观点提出,坚持司法去行政化,应当取消审判委员会,主要理由是审委会采取间接审理模式讨论案件,使审理与裁判分离,导致裁判责任的分散,不利于落实“让审理者裁判、由裁判者负责”。本文不展开对审判委员会制度存废的讨论,当前需要重点研究的是,在法律和政策上明确保留审判委员会的前提下,如何对审判委员会进行尽可能去行政化的改革。司法责任制改革后,审判委员会职能应当从审理为主、指导为辅转向指导为主、审理为辅,强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能,保留对涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件的讨论。司法责任制改革后,各地提交审判委员会讨论的案件数量明显下降,客观上为审判委员会职能重心的转变提供了有利条件。《意见》提出审委会讨论重大、疑难、复杂案件的法律适用问题,相对事实认定问题来说,法律适用问题经过了提炼和抽象,对亲历性要求不高,这就可以明确合议庭对所汇报案件事实负责,审判委员会对法律适用负责,也为切割法官与审判委员会审判责任提供了一条路径。但随着专业法官会议制度的完善,重大、疑难、复杂案件的法律适用问题未来交由专业法官会议研讨,可能比审判委员会讨论更有效率。
  (二)专业化
  司法具有专业性。“法律是一门艺术,它需经长期的学习和实践才能掌握,在未达到这一水平前,任何人都不能从事案件的审判工作。”[4]无论是作为司法责任制改革前提的员额制改革,还是保障责任制落实的司法人员职业保障制度改革,都着眼于让司法更加专业。
  1.专业化的审判法官。司法的专业性,最突出地表现在审判主体的职业化、精英化。法官员额制对法官进行员额管理,把优秀司法人才选拔出来担任法官并充实到审判一线,是实现法官专业化职业化的重要基础制度,也是司法责任制的前提基础。要保障责任制这个前提基础稳固,一方面在遴选任命员额法官后,应当建立健全系统的职业培训制度,加强对员额法官职业思维、专业知识和司法能力的培养,提高他们的职业素质;另一方面应当建立健全常态化员额选任退出机制,不仅要注重消化“存量”,还要注重从优秀律师、法学专家、法官助理中遴选法官。同时明确员额退出的情形、程序,将业绩考核不合格、不胜任办案工作的法官及时退出员额,保证法官队伍肌体始终处于良性循环。
  2.专业化的审判团队。审判团队是《意见》对办案组织形式的一种探索,也是各地推进司法责任制改革的具体举措,有利于促进去行政化、优化资源配置、提高审判效率、提升管理效能。各地按照《意见》框架,探索法官、法官助理、书记员“1+1+1”“3+3+1”“3+N+3”等灵活多样的审判团队。但实践中也存在一些问题,比如有的只把审判庭名称换个审判团队的表述,有审判团队之形而无审判团队之实,有的没有考虑自身实际照搬照抄其他法院的审判团队模式。审判团队建设的关键在于按照司法规律要求整合重组审判资源,形成以员额法官为重心的资源配置模式,改变科层化管理机制。审判团队建设要与案件繁简分流、专业化审判、集约化管理等工作思路统筹起来考虑,以员额法官为核心,以人员分类管理为基础,以审判需求为导向,以权责明确、分工负责、密切协作为特点,根据各地审级、案件、人员状况实际,实现审判资源的整合重组,因此没有也不应该有“一刀切”的方案。审判团队改变了传统的“一审一书”配置,引入法官助理这一变量,法官助理的配置则需要考虑团队办案类型、人员力量、办案饱和度等多种因素,不能简单化为1:1的配置。以审判事务区分为核心审判事务和辅助性审判事务为基础,一般而言,辅助性事务工作量越多所需的辅助人员越多。针对简易、速裁案件审限短、节奏快、辅助工作量大的特点,可以加强团队法官助理、书记员等辅助力量,组建速裁审判团队。根据本院案件数量和发展趋势、审判业务类别差异、法官承受能力等因素,审判团队数量和人员配置可相应调整,形成灵活应对案件变化的精细化资源配置方式。
  3.专业化的审判类型。随着社会生活和法律关系的复杂化,不同部门法领域之间的知识差异化越来越明显,专业化审判分工的需要越来越突出。审判的专业化也反映了社会分工的多元化和社会治理的精细化,有利于规范类案裁判标准、促进法律适用统一,有利于提高案件质量效率,有利于培养专业化团队、专家型法官,与法官职业化专业化建设的方向也是契合的。目前各地在探索知识产权、环境资源、家事审判、破产案件等审判专业化方面取得了一定成效,下一步还可以考虑案件数量、类型特点、难易程度等因素,拓展如金融、道路交通、物业、劳动争议、医疗等不同类型的审判专业化,推动审判组织专业化建设和探索对相同类型案件实行集中管辖。当然,审判团队审判类型的固定不意味着人员的固定,为了防止长期固定成员的思维固化、知识固化、利益固化以及防范廉政风险,专业化团队的员额法官应当每2?3年定期交流。
  (三)标准化
  我国国家标准GB/T20000.1-2002《标准化工作指南》第1部分标准化和相关活动的通用词汇中指出:“标准是为了在一定的范围内获得最佳秩序,对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的一种规范性文件。”标准化最初针对工业产品、环境保护、建筑工程等,渐渐延伸到公共行政领域,目前已经成为现代管理的一个核心概念。司法作为一种判断裁量的活动,是否也有一定标准并进行标准化的尝试?从某种意义上说,司法也是国家通过司法机构为社会提供的一种公共服务,涉及众多环节和人员的参与,也有标准化适用之必要。所谓司法标准化,就是“为获得司法的最佳秩序,对司法过程中实际的或潜在的问题制定共同的和可以重复使用的规则的活动,包括了司法标准的组织制定、推动实施、监督管理的全过程,其目的是建立稳定的司法活动秩序,更好地满足社会的需求,规范司法行为,确保司法公正,提高司法活动的应变能力,强化司法活动的透明度,方便社会和诉讼当事人对司法活动的监督。司法是权,标准化是责,司法标准化就是要把司法权力运行过程纳入标准化目标责任体系,使权责相一致、权责相适应、权责相统一,推动法律标准的严格执行,维护和促进司法公正。”[5]司法标准化的领域可以覆盖司法权力运行各方面和全过程,与司法责任制改革密切相关的主要有三个方面。
  1.权责配置标准化。司法权责配置是司法责任制改革的重要内容之一。要建立权责统一、权责明晰、监督有序、制约有效的司法责任制,首先就要研究人民法院内部司法权力与司法责任及审判工作运行中相关要素发挥作用的方式,明晰独任法官、合议庭、审判委员会等法定审判组织之间的关系,明晰审判权与审判管理权、审判监督权之间的关系,明晰院、庭长司法行政事务管理权与审判管理监督权之间的权力边界,明晰错案责任的构成要件、责任形式和承担方式等。《意见》对独任法官、合议庭承办法官、合议庭其他法官、合议庭审判长、法官助理、书记员的权力职责以及院、庭长审判管理和审判监督的职责均作了明确规定。值得注意的是,各地也都制定了本院各类人员的权力职责清单,严格来说,权责配置清单事关重大,应当由省一级高院统一制定为好,各院自己制定权责配置清单有既当“运动员”又当“裁判员”之嫌,也容易“夹带私货”导致各地不统一,有损司法权威。
  2.司法流程标准化。司法流程是完成一项审判业务工作的全过程,涉及法院系统各个部门、岗位、人员密切协作、互相配合。司法流程标准化是对现有的司法流程进行识别、梳理、优化和再造,以理顺、规范、疏通司法过程,提高司法效率的活动。[6]深化司法责任制改革,将改变传统的盯人盯案的监督管理模式。这就要求将司法活动进一步精细化为各个程序环节和流程节点,将审判主体的岗位职责、监管主体的监督权限、案件事务的程序控制、辅助人员的操作要求都标准化、精细化、规范化,并且与信息技术手段相结合,实现审判流程实时监管。
  3.司法质量标准化。司法质量是对司法裁判优劣程度的检验和评价,冤假错案肯定是不合格的司法产品,但正确的案件也存在司法质量优秀与合格之分。司法质量问题主要表现为程序违法、事实认定错误、适用法律错误等。案件质量评查是检验和评价司法质量的重要手段,但案件质量评查毕竟是在裁判作出后对案件的评价,有一定滞后性。推进司法质量标准化,更重要的是加强对案件质量的标准化引导,通过事后评价反馈、引导法官,从而预防错案、减少瑕疵,进一步提高司法质量。
  (四)集约化
  集约化主要应用于经济和管理领域,本意指在充分利用资源基础上更加集中节约地进行管理和资源配置以提高工作效益。集约化的“集”就是集中人力、物力、财力等要素进行统一配置;“约”则有节俭约束的意思,主要指在管理过程中尽量压缩成本、高效管理。集约化管理在司法领域也有用武之地,比如将某些相同类型案件或者系列案件集中时间审理,在诉讼服务大厅实现一站式司法服务,等等。一些地方在司法责任制改革过程中推进司法辅助事务集中管理,对提升审判质效、推进法官职业化建设具有重要作用。基于审判核心事务和审判辅助事务的区分,司法责任制改革提出建立审判团队,设置法官助理和书记员,由审判辅助人员承担审判辅助事务,让法官更加专注于如认定事实、适用法律、司法裁断等需要高度法律判断并能够产生确定效力和既判力、只能由法官行使的审判核心事务。但是仅仅满足于在审判团队内部消化处理所有大小辅助性事务是不够的,还没有实现资源的最优

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