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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
司法责任制何以成为本轮司法改革的核心
【副标题】 基于司法的责任文化视角
【英文标题】 How Does Judicial Responsibility System Become Core of This Round of Judicial Reform
【作者】 吕芳【作者单位】 国家法官学院
【分类】 司法【期刊年份】 2017年
【期号】 34【页码】 20
【全文】法宝引证码CLI.A.1233399    
  党的十八届三中、四中全会决定中明确提出司法责任制,最高法院新一轮司法改革纲要对其进一步具体化。党的十九大报告中又重申:“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”本文所探讨的司法责任制度,语境定义在法院,限定为法院的司法责任制。
  在官方的话语体系中,最高法院发布的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》对司法责任制描述如下:“完善人民法的司法责任制,必须以严格的审判责任制为核心,以科学的审判权力运行机制为前提,以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础,以有效的审判管理和监督制度为保障,让审理者裁判、由裁判者负责,确保人民法院依法独立公正行使审判权。”该表述用“完善”人民法院的司法责任制开题,说明司法责任制并非制度创新,相反,它一直是中国当代司法体制改革的组成部分,不过在本轮司法改革中成为基石被突显出来,并被赋予丰富的内涵。本文从文化分析的视角入手,认为司法责任制成为本轮司法改革的核心,有其深刻的文化意义,是中国司法文化的当代实践,并有可能建构中国新的法治文化特征之一:司法的责任文化。
  一、与司法责任制有关的话语更迭
  (一)从错案追究制、违法审判责任制到办案责任制、审判责任制
  在2015年提出完善司法责任制之前,以错案追究制、违法审判责任制为主要表现形式的司法责任制一直在不同级别的法院试验着、实践着,也有相关规范性文件出台。笔者梳理了大致的时间脉络,发现错案责任追究制是在我国上世纪九十年代建立起来的,是为了应对审判改革伊始,法官职业素质低、贪污受贿、徇私枉法等问题所建立的制度,在1993年由最高法院在全国法院工作会议上开始推广。有研究发现,由于“认定标准不明确,责任划分不公平,追责方式过于行政化”,导致在内外压力之下,“该制度形同虚设,与此同时也把社会对错案的认识导向误区。”[1]于是从上个世纪末开始,最高法院出台《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》(试行),以违法审判责任替换了错案责任。
  需要注意的是,违法审判责任的提出,并没有让原有的错案追究制消失,错案追究仍然以各种版本在不同地区的法院实行,如2012年河南省高院发布的《错案责任终身追究办法(试行)》、2015年安徽省高院下发的《人民法院错案责任追究暂行办法》,等等。后出现的违法审判责任强调了对程序违法而非结果错误的审判行为进行追究,并以2003年出台的《关于严格执行法官法有关惩戒制度若干规定》为标志,突出了责任承担规则体系,即法官惩戒制度,但由于“缺乏操作性,实际追究违法责任的并不多。”[2]到党的十八届三中、四中全会决定明确提出“完善主审法官、合议庭办案责任制”,2015年9月22日,最高法院发布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)。该《意见》被称为“人民法院历史上第一部系统规定法官审判责任及追究办法的规范性文件。”[3]
  值得注意的是,《意见》将党的会议文件中提到的“办案责任制”转述为“审判责任制”,从而在当下话语中,很多时候,办案责任制与审判责任制被混同使用。
  对上述话语进行文化的分析,我们发现,直至目前,司法责任制并非一个有共识的概念,与此有关的话语,构成了一个概念群,所使用的术语都是某个语言符号意义的一个表征,其表征的是背后所指的各种现象,集中为法官责任性不突出、司法腐败和冤假错案,尤其是后者。在历史层面上,法院每一轮对上述术语的讨论和使用,都与它所意欲规范并使之存在的论域有着同样的历史。也就是说,只要上述对法院行为的主要否定性评价仍然存在,这些术语就会不断发展。
  由此,笔者认为,司法责任制是一个历史性的、发展的、开放性的话语体系,所有对其的讨论都具有积极意义。对法院具体实践而言,所有有关概念的产生都不仅仅是表述性的,更是建构性的,以建构一种越来越清晰的司法责任体系。而学术讨论加入其中,除了维特根斯坦所谓的“学术写作是一种参与权力交易的特殊语言游戏”之外,[4]其在知识上的优越地位,有助于法院参考并运用在自身的责任文化体系建构中。
  (二)对司法责任制的学术探讨
  笔者梳理了之前若干对司法责任制进行定义的文章,发现除了仍然存在的错案追究制、违法审判责任制等概念,与司法责任制密切相关的概念还包括:法官责任制、审判责任制、办案责任制等。不同的学者和司法理论工作者对这些概念有不同的看法。如有人提出,司法责任制是指基于司法的属性而产生的一种责任体系,不仅包括法官的责任担当与责任追究,还包括法官享有充分独立的司法裁判权。[5]类似的观点还包括,“司法改革的关键是落实司法责任制(包括法官责任制),而落实司法责任制的前提是‘还权’(不是‘扩权’),一线办案人员只有独立行使完整的司法权(审、判合一),才能独立承担责任(合议庭是主审法官承担主要责任,其他法官承担次要责任)。”[6]
  关于法官责任制,比较有共识的观点认为,是指因法官不当行权产生严重后果而承担责任的制度,强调法官责任制与法官履职保障制度为一体两面,二者缺一不可,并提出错案责任追究制度是法官责任制的核心。[7]而陈瑞华教授撰文将法官责任制度分为三种模式,即结果责任模式、程序责任模式和职业伦理责任模式的论述,则属于集大成者。他分析了三种模式后,指出:“无论结果责任模式、程序责任模式,还是职业伦理责任模式,都是司法体制改革的产物,都有各自得以存在的制度空间,也都有相应的局限性和实施障碍。相比之下,在当前重视防范、纠正冤假错案的背景下,结果责任模式和程序责任模式更容易得到政治家和社会舆论的支持,而站在尊重司法规律、维护司法制度长远发展的立场上,法学界和司法界则更青睐职业伦理责任模式。结果责任模式和程序责任模式作为传统的办案责任模式的有机组成部分,其实施效果的局限性是非常明显的。尤其是在推进法官独立审判、追求司法去行政化的情况下,办案责任模式并不符合司法制度的基本规律。然而,当下司法改革的保守性和不科学性,也没有为职业伦理责任模式预留更大制度空间,……基于我国司法制度的传统以及所面对的特殊问题,上述三种模式采取非此即彼的选择,可能既不明智也不可行。或许,吸收这三种模式的合理因素,从裁判结果、诉讼程序以及职业伦理三个方面对法官责任制度进行重新整合,可能是唯一较现实的改革之路。”[8]
  上述引述,远不能涵盖所有的学术观点。笔者仍然不揣简陋,从中看出一些基本共识:建立在对司法规律的讨论基础上,对法官权力(或日审判权/裁判权)的呼唤。现代社会,有权利才有义务、有权力才有责任的逻辑确实非常理性,然而《中华人民共和国宪法》二条第一款规定得非常明确:“中华人民共和国的一切权力属于人民”;第一百二十六条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”权力是属于人民和法院组织的,并没有对法官职业权力的规定,也就是没有合宪性授权。笔者在此不讨论应然性问题,而是基于我国现行宪法和法律,以及社会现实进行文化分析,因此,尽管肯定其知识上的贡献,以及在将来的影响九笔者仍将讨论的重点放在官方话语体系对司法责任的定位上。
  (三)让审理者裁判、由裁判者负责
  《意见》中表述的司法责任制,最终落脚在“让审理者裁判、由裁判者负责”。仔细研读,就会发现,“审理者”“裁判”的前提是有“科学的审判权力运行机制”,“裁判者”“负责”的保障是“有效的审判管理和监督制度”。完善人民法院的司法责任制,核心是“严格的审判责任制”,基础是“明晰的审判组织权限和审判人员职责”。这套话语代表着,法院司法文化由之前的以行政管理为主导的“司法的监督文化”,[9]开始转型为通过科学赋予法官审判权而让其负责(直至终身)的“司法的责任文化”。简单分析就是,首先,这些表述中,将法院之前一直强调的审判监督和管理,定位为“保障”,并非“前提”或“基础”或“核心”,而且对审判管理和监督提出了明确要求“有效”,可以解读为其强调的并非管理文化(监督文化)的核心价值“效率”,而转换为“效用”。其次,与“审判权力”对应的语汇包括审判责任、权限、职责,这些语汇都有其不同的维度和行为规范,是系统行为,因此如果把全面落实司法责任制当作一种法院文化行动,它可能会建构两个密切联系但仍然可以区分开的结构:司法责任文化本身,另一个则是法院中法官负责的场域结构。
  毫无疑问,这需要时间。现在让我们回到司法的监督文化转型为责任文化的社会背景。
  二、建构司法的责任文化的必要性:文化认同
  2015年,习近平总书记指出,完善司法责任制,“在深化司法体制改革中居于基础性地位,是必须牵住的‘牛鼻子’”。以法官员额制为基础,以审判权力运行机制改革和法官、合议庭办案责任制为核心的司法责任制改革2016年在全国法院全面推开。最高法院提出,司法责任制是全国法院2017年首要任务,要确保深入、全面、不留死角落实到位。[10]短短三年,夹杂着历史形成的不同话语概念的司法责任制在众多、繁杂的司法改革任务中凸显出来,并在本轮司法改革中成为基石。“司法责任制改革作为司法体制改革的基石,是建设公正高效权威的社会主义司法制度的必由之路,对提高司法质量、效率和公信力具有重要意义。”“司法责任制改革是司法领域一场深刻的自我革命,改的是体制机制,动的是利益格局,‘伤筋动骨’在所难免。”因此“各级政法领导干部要从全局和战略高度,深刻认识司法责任制改革的重要性、紧迫性,进一步把思想和行动统一到党中央精神上来,坚定信心和决心,当好改革的促进派和实干家。”[11]
  司法责任制既然并非创新,如何在新一轮司法改革中被上升到“基石”的高度,并被改革方案制定者定义为体制、机制与利益格局的“深刻的自我革命”?笔者认为,文化认同,或许是破解谜题的钥匙。司法改革总目标的实现到了需要文化认同的关键时期,而司法责任制话语体系则首当其冲,成为试金石。
  始于1999年、以五年为一个时间段落的法院司法改革,目前进行到第四个五年。法院司法改革,一直是自上而下主导、自下而上推开的模式,与中国整体的改革同时、同型。四个改革纲要,四个文本,表达了不同时期法院如何适应中国社会需求,并如何积极成为当时社会类型体系中组成部分所付出的努力。如何提高法官职业能力,确保审判公平公正一直是法院改革的主线。而第四个五年改革纲要所要完成的任务,很多都是法院要进行的“伤筋动骨”的变革,藉此有望带来中国特色司法的新面貌。这是笔者所谓的文化转型深刻的客观性基础。
  在“四五纲要”中,首先明确了全面深化人民法院改革的总体思路:“紧紧围绕让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标,始终坚持司法为民、公正司法工作主线,着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题,确保人民法院依法独立公正行使审

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