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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
新时代多元化纠纷解决机制的功能价值和完善路径
【英文标题】 Values of Functions of Plural Dispute Resolution Mechanism in New Times and Its Consummation Path
【作者】 白泉民【作者单位】 山东省高级人民法院{党组书记、院长}
【分类】 理论法学【期刊年份】 2017年
【期号】 34【页码】 10
【全文】法宝引证码CLI.A.1233406    
  习近平总书记在党的十九大报告中指出:“加强预防和化解矛盾机制建设,正确处理人民内部矛盾。”矛盾纠纷多样多发,这是经济社会发展的必然结果,也是社会治理亟待解决的问题。进入新时代,我们必须深入研究矛盾纠纷发生发展的特点规律,进一步完善多元化纠纷解决机制,为新时代中国特色社会主义发展营造良好氛围。
  一、完善多元化纠纷解决机制的意义和价值
  “纠纷数量增长是社会现代化过程中的普遍现象”,[1]而纠纷解决之于社会稳定、经济发展、国家进步具有不可言喻的重要性。通过多年的实践摸索,我们已经找到了纠纷解决的最佳模式,初步形成了具有中国特色的多元化纠纷解决体系。在新时代,进一步完善多元化纠纷机制,对于回应人民美好生活的需求、推进依法治国进程、创新社会治理格局,都具有十分重要的理论和现实意义。
  (一)满足人民美好生活需要的必然要求
  中国特色社会主义新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。协调和均衡各种利益,救济和恢复受损权利,公平公正化解纠纷,三者均是人民美好生活需要的应有之义。近年来,“随着经济体制、社会结构、利益格局、思想观念的深刻变革,有些矛盾纠纷跨地区、跨行业、跨部门,突发性强”,[2]矛盾纠纷呈现快速增长和复杂化、多样化态势,多元化的矛盾纠纷主体及其利益诉求需要建立与之更相适应的化解机制。当前,矛盾纠纷多元化解体系尚不成熟,过度依赖诉讼的倾向仍然明显。特别是立案登记制改革后,各级人民法院承受着案件数量大幅增长的压力,未结案件积压、案多人少矛盾更加突出,影响了化解矛盾纠纷的成效。近年来,人民调解等解纷组织不断壮大,社会组织自治功能逐渐成熟,应当充分发挥他们的积极作用,节省解纷成本,优化解纷资源,从而更好地满足人民群众的需求。
  (二)坚持依法治国和以德治国相结合的必然要求
  在法治社会中,司法在矛盾纠纷解决中处于主导地位,这是毋容置疑的,也是司法应有的担当。但在我国传统文化中,天理、国法、人情相统一的观念,是人民群众普遍信奉的自然正义观和道德律,人们崇尚和为贵、让为贤,“厌讼”有着广泛的社会基础。实践中,许多民间纠纷通过诉讼方式难以处理,通过人民调解等方式反而效果更好。“人民调解是除诉讼之外的最主要的纠纷解决方式,人民调解的存在与发展在一定程度上弥补了诉讼在某类纠纷解决上的局限性。”[3]因此,应当充分发挥我国的优良传统和人民调解的独特优势,将更多一般性矛盾纠纷由人民调解等组织化解,而人民法院将主要精力投入到解决重大矛盾纠纷上来,投入到确立裁判规则等更高层次的纠纷解决工作上来,真正成为维护公平正义的最后一道防线。
  (三)构建共建共治共享社会治理格局的必然要求
  党的十九大报告指出,“加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”,充分反映了我们党对社会治理规律认识的深化。社会治理要解决的问题本质上都属于利益问题,随着一大批改革进入深水期和攻坚期,因利益冲突引发的社会矛盾纠纷不仅高发多发,而且关联性、敏感性、对抗性更强。解决这些矛盾纠纷,必须坚持全民共建共享的理念,打造共建共治共享的社会治理格局。这不仅是纠纷化解机制建设的原则要求,更是坚持人民主体地位的制度体现。不仅要求“力”取之于民,充分调动人民的积极性、主动性和创造性,而且要求“利”用之于民,机制的构建成果由人民共享。[4]通过构建成熟完善的矛盾纠纷化解机制,织密高效便捷的化解网络,将更多的矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态,防止激化蔓延。
  二、多元化纠纷解决机制的山东实践与探索
  山东多元化纠纷解决机制建设起步较早、基础良好。近年来,山东各地各部门高度重视、积极推进多元化纠纷解决机制建设,及时有效化解了大量矛盾纠纷,积累了一些行之有效的成功经验。
  (一)出台地方立法
  为推进多元化纠纷解决机制建设法治化,2015年山东将多元化解纠纷地方立法项目纳入了省委常委会2016年工作要点,并确定为省人大常委会一类立法项目。省人大常委会广泛征求意见、凝聚共识,开展实地调研,于2016年7月通过了《山东省多元化解纠纷促进条例》,成为国内第一部关于完善纠纷多元化解机制、促进纠纷多元化解的省级地方性法规,为多元化解矛盾纠纷提供了法律保障。条例作为促进性立法,主要围绕各类解纷资源的优化配置和为纠纷当事人提供程序指引两个方面展开。条例不论在制度设计方面,抑或程序安排方面,均体现了很强的前瞻性,推出了诸多改革创新措施,在地方立法层面具有开创性意义。
  (二)发挥司法职能
  在通过司法程序化解矛盾纠纷的同时,山东法院总结推广诉讼风险“五笔账”工作经验,引导当事人算好亲情账、信誉账、时间账、经济账、风险账,理性选择纠纷解决方式。监督和支持行政机关、仲裁、公证等非诉解纷机构发挥作用,为人民调解、商事调解等各类非诉解纷方式提供程序保障和业务指导,司法确认率达98.5%。比如成功处置三联彩石山庄案。三联彩石山庄项目问题是因国有企业经营不善,山东三联集团彩石山庄省住房建设项目形成烂尾工程,导致2100余户购房群众利益受损、不断聚集上访的群体性案事件,社会广泛关注,群众反映强烈,是济南市乃至山东省的历史遗留难题。面对购房群众利益优先保护法律缺失、通过诉讼方式周期长成本高不利于及时化解矛盾等瓶颈问题,山东法院在法律适用、工作方法、司法程序运用等方面进行了有益探索,自始至终坚持“按照法治思维,在法律框架内予以解决”思路,最终采取人民调解+司法确认的方式,妥善化解纠纷案件2087件,标的额12亿元,实现了法律效果与社会效果的有机统一,为处置类似群体性案事件提供了参考。
  (三)强化平台建设
  为形成多元合力,在市、县、乡镇人民政府和街道办、社区管理机构设立综合性纠纷多元化解服务平台,整合了公共法律服务中心、乡镇(街道)公共法律服务站、农村社区司法行政工作室等功能。设立专业性纠纷多元化解公共服务平台,针对纠纷多发领域,成立了农业承包纠纷、道路交通事故、医疗纠纷等专业性调解中心。目前,山东已搭建各类专业性纠纷解决平台几十余个。设立诉讼与非诉讼对接平台,山东法院已经设立695个对接平台,普遍设置了指导分流室、人民调解室和司法确认室。每个基层法院和派出法庭的诉调对接中心,都设立了1个以上的人民调解室,引入人民调解员驻院、驻庭,全面开展诉调对接工作。济南、青岛市中级法院被最高法院确定为“全国保险纠纷诉调对接机制试点法院”。
  (四)加强调解队伍建设
  目前,山东共有8.5万个人民调解委员会、31.4

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