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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
巡回法庭行政审判的功能与定位
【英文标题】 Function and Positioning of Administrative Trial by Circuit Courts
【作者】 耿宝建【作者单位】 最高人民法院第三巡回法庭
【分类】 法院【期刊年份】 2017年
【期号】 34【页码】 44
【全文】法宝引证码CLI.A.1233403    
  一、巡回法庭定位与行政审判实践
  设立巡回法庭是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》部署的重大改革任务,习近平总书记在说明时指出:“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。这样做,有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼,有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。”最高人民法院根据中央部署,制定了《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》,并设立六个巡回法庭。巡回法庭的功能主要包括以下三个方面:一是强化司法的中央事权属性,破解司法地方保护主义樊篱,维护国家法制统一;二是通过将案件分流,减少最高人民法院本部的审判压力,使本部主要审理对统一法律适用有重大指导意义的案件,以便集中精力制定司法政策和司法解释,强化本部政策性法院功能;三是发挥“试验田”作用,一些事关全局的审判权运行机制改革,可以在巡回法庭先行先试,条件成熟后再上升为司法解释和政策。[1]多年来,作为法院改革的“司令部”,最高人民法院多是制定政策,改革主要集中在“脖子”以下,而设立巡回法庭无疑是“脖子”以上的改革,是最高司法机关革故鼎新、自加压力、以上率下的重大变革。最高司法机关一个本部加六个巡回法庭的格局基本确立,最高人民法院自身管理模式和执法办案方式也发生了变化,法官们走出机关大院被派驻到各地巡回办案。这一改革必将开启人民司法的新时代,谱写公正司法和司法为民的新篇章。巡回法庭在体制机制上较少受地方利益偏好的影响,经层层选拔派驻的主审法官较之于地方法官,其知识经验和审判方法普遍更具优势,亦更少受行政化的束缚,且主审法官的主要精力集中于执法办案,因而可以期待巡回区法院整体的纠纷化解能力将有较大提升。
  根据最高人民法院《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》的规定,巡回法庭审理案件的主要类型为:除死刑复核外的刑事申诉案件,除知识产权、涉外商事、海事海商外的民商事案件,以及行政案件。巡回法庭全面开展工作以来的数据表明,行政案件数量在每个巡回法庭已经占据了“半壁江山”,甚至“三分天下有其二”。依法审理好行政申请再审案件,已经成为贯彻落实巡回法庭“审理跨行政区域重大行政和民商事案件”目标的重姜组成部分。这样的案件比例,虽与最初设立巡回法庭的设想有一定差距,但仍与近年来行政案件收结案情况基本吻合。2016年全国法院共审理各类一审案件12088800件,其中行政一审案件225485件,约占1.9%,但当年度最高法院审结案件的20151件中,行政案件占比接近50%。全国行政案件数量占比,与最高司法机关行政案件数量占比差距明显。从相关数据推算,2017年最高法院受理的案件中,行政案件占比极有可能超过50%,全年最高法院将可能受理1万件左右的行政案件。[2]全国范围内行政一审案件数量的上升,充分说明随着立案登记制、新一轮司法改革和新行政诉讼法的实施,行政案件“告状难”的问题基本得到解决,群众的依法维权意识逐步提高。行政诉讼制度是维护和保障公民权利的有效制度,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节,也是密切联系党和政府与人民群众关系的重要方式。人民群众选择行政诉讼渠道解决行政纠纷的数量多,到党政机关来信来访的数量就会相应减少;用法治化解决行政争议的渠道畅通,用非法治化、群体性事件解决问题的数量就会减少;到法庭上陈述意见、辩法析理增多,在社会上批评政府工作、表达不满的声音就会减少。应当从尊重公民权利、化解行政纠纷、提升党的执政地位的高度,重视和发展行政审判,积极引导公民通过理性合法的方式表达诉求。因而,从全国范围看,以历史的眼光看,当前的行政案件数量仍然处于历史的底部,可以预期今后行政案件数量必将有较大幅度的增长。但从案件在四级法院的分布情况来看,最高法院行政案件占比过高现象又需要我们高度重视。行政案件数量四级法院“倒金字塔”的分布格局,原因是多重的。[3]
  较之最高人民法院本部更多在宏观上对全国法院审判工作进行指导和统一,巡回法庭则更多集中于具体的执法办案工作,因而巡回法庭的行政案件占比更高。以第三巡回法庭为例,2017年1月至10月中旬合计立案2000余件,其中行政案件1300多件,占60%以上。大量行政案件涌入巡回法庭,如果解决不好案多人少的压力问题,有可能给行政审判工作甚至巡回法庭执法办案工作带来负面影响,这需要高度重视。目前巡回法庭所采取的模式,简单来说,一是将全部行政案件主要交由两位行政主审法官审理,二是每位主审法官均审理行政案件。前者的优势在于发挥行政主审法官的专业优势,但案件数量明显超出办案负荷;后者的优势在于能够适当减轻行政主审法官的办案数量,但在裁判尺度的把握上容易出现偏差。而无论何种模式,如果不解决案多人少的问题,不在案件来源和人员配备上想办法,则都可能影响到巡回法庭审理重大疑难复杂案件、打造精品裁判的能力,也难以将矛盾化解在基层。因而,巡回法庭甚至最高法院行政案件的立案和审理工作,应当进一步考虑改革思路。
  二、巡回法庭行政案件审理工作基本设想
  目前,巡回法庭的行政案件主要是行政申请再审案件,做好此类案件受理、审理与裁判工作,应当先思考以下四个问题:哪些案件应当由巡回法庭审理,这些案件应当通过何种渠道进入巡回法庭,巡回法庭如何审理这些案件,以及巡回区法院如何协调配合,即审什么、如何立、怎么审、如何解决的问题。
  (一)审什么
  巡回法庭的基本定位是审理跨行政区域重大行政案件,而目前巡回法庭行政案件虽然总体数量较多,但其中裁定不予立案、驳回起诉等程序性案件不少。虽然这些案件中有部分涉及受案范围、原告资格、起诉期限等疑难问题,但毋庸讳言,相当大比例的案件均无事实或者法律适用方面的疑难,原一、二审法院的裁判总体上质量较高,无需涌入巡回法庭予以再审。事实上,世界各国的最高司法机关都面临以下难题:当事人希望最高司法机关审理的案件数量庞大,而最高司法机关的司法能力却极为有限。为了在当事人的司法需求与法官裁判能力之间实现适当平衡,多数国家都实行申请再审许可制和相应的费用调节机制。但是,我国现行立法和司法解释并未对最高司法机关受理和立案设置额外的门槛,因缺乏“择案而审”的职权,大量无法律适用价值的案件涌入巡回法庭,这与最高司法机关的地位并不匹配。应当认识到,衡量最高司法机关的地位和作用,其审理的案件数量仅仅是一个方面,其权威和地位与案件数量并不必然成正比关系。以美国最高法院为例,2014司法年度(2014年10月1日到2015年9月30日),起诉到美国联邦最高法院的案件总数为7033件,但实际上只有75件案件得到了处理,其中有66件案件签署了正式判决,有8件案件未经讨论且无需法官签署一致性判决意见书,而这并未影响美国最高法院的宪法地位。因而,在对行政诉讼法和民事诉讼法的申请再审制度进行修订前,在现有法律框架内,应当严格执行行政诉讼法第九十一条的规定,只有能够提供证据证明具备法定事由的再审申请,才予以立案审查。这就是将再审申请审查划分为再审申请形式要件审查与法定再审事由审查两个阶段,并对再审申请书的样式、申请再审事由的表述和提交材料的要求明确作出规定。从长远来看,则应借鉴吸收世界相关立法的合理内核,修改相关法律,在一定程度上赋予巡回法庭择案而审的职权,真正落实审理跨行政区域重大行政案件的定位。实践证明,多数国家为解决最高法院案多人少问题,通过立法建立“择案而审”这样弹性较大的受案机制,使得最高司法机关面对大量的申诉案件,事实上拥有受理案件的完全的自由裁量权,[4]从而统筹好统一规则和依法纠错的双重功能。在今后修法中,还应尽可能实现将事实审与法律审分离,巡回法庭重点审理法律问题上的争议而非事实问题上的争议;借鉴民事小额诉讼审理程序,对信息公开等经过复议的案件,原则上不得申请再审;赋予最高法院“择案而审”职权的同时,简化驳回再审申请审理程序和裁判文书要求;建立高于一、二审的申请再审收费制度,以及败诉方承担胜诉方律师代理费用和差旅费用等制度。[5]
  (二)如何立
  巡回法庭立案,普遍采取由对高级法院二审裁判不服的当事人,直接到巡回法庭上门申请再审的方式。这种做法方便巡回法庭的审查工作,但提高了离巡回法庭驻地较远的当事人的诉讼成本,也不利于高级法院及时了解申请再审情况,延缓了卷宗报送效率。可以考虑借鉴民事诉讼法第一百六十六条和第一百六十七条的规定,鼓励并引导当事人通过二审法院提交再审申请书与相应的证据材料,并鼓励地方法院指导申请再审材料的制作、送达和报送工作,并适时开展判后答疑等工作。具体而言:
  首先,充分尊重当事人申请再审的权利,指导二审法院作出终审裁判时,制作并送达《行政案件申请再审须知》,向当事人释明申请再审的权利、程序、具体条件和具体要求,确保每个认为裁判错误的当事人都知晓申请再审的权利,让更多下级法院的裁判可能被检视。其次,鼓励并引导当事人通过二审法院提交再审申请书等材料,探索远程立案与跨域立案,[6]减轻当事人到巡回法庭的差旅成本,又让二审法院有机会进行判后释疑。二审法院在收到再审申请人再审申请书后,在法定期限内向被申请人送达,并检齐卷宗一并报送巡回法庭。如有必要,二审承办法官也可以个人名义针对申请再审的请求与理由作简短回应。第三,规范申请再审立案审查程序,指导当事人制作符合规定的再审申请书。目前再审申请书质量普遍不高,针对性不强,多数并不反映再审事由。应当通过接待窗口指导以及巡回法庭官网提供申请再审指南等多种方式,指导再审申请人按照格式,制作并提交再审申请书以及相应证据材料。第四,引导当事人进行类案检索,树立合理的裁判预期。教示当事人通过检索中国裁判文书网提交与其案件类型相同且类似诉讼请求得到支持的行政裁判文书,以引导其对再审审查结果有正确合理的预期,用统一的裁判标准减少无效申请,过滤大量非理性、无价值的再审申请。第五,吸引律师参与化解行政纠纷。落实《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》,探索建立律师代理行政申请再审案件机制,通过落实法律援助经费保障,由驻点律师对符合条件的当事人实施法律援助。对有律师代理的行政案件,建立立案的绿色通道;律师能够撰写有理有据的再审申请书,并能提供中国裁判文书网已经公开的高级法院或者最高法院类案胜诉裁判文书的,在同等情况下优先办理、快审快结。灵活利用现有法律和司法解释的规定,具备相应条件的,责令败诉当事人承担胜诉当事人的律师费用。第六,建立当事人明显滥用再审申请权的发现与惩诫机制。建立不诚信、失信当事人名录,并与相关征信系统对接,从制度上防范极个别当事人滥用再审申请权。
  (三)怎么审
  由于行政案件占比较大,因此行政案件的质量与效率,在较大程度上决定了巡回法庭案件的质效。如何高质高效地完成好行政案件审理任务?可以考虑从以下几方面入手:第一,实行类型化审理。针对行政管理领域的各类案件,在审判团队内部进行适当分工,培养和打造专家型法官、专业型法官助理。比如农村集体土地征收、国有土地上房屋征收、政府信息公开、环境资源保护、企业改制等案件,分别由不同法官、法官助理参加审理。这既便于实现裁判标准的统一,也便于快速掌握和归纳同类案件的裁判要点。第二,充分利用电子化、信息化平台。比如,让当事人提供相关材料的电子版本,要求高级法院确定信息交换联络人,在电子卷宗阅览尚不能开通使用前,要求通过四级法院文书交换系统,提供申请再审案件的原审裁判文书、审理报告和合议庭笔录等。第三,坚持繁简分流,坚持简案类案快审快结,参考《典型行政案件裁判观点与裁判文书选编》,做到同类案件的裁判结果统一,说理论证统一。第四,坚持详略得当制作文书。转变对申请再审案件全面审查的理念,坚持纠正原审裁判重要错误的审查理念,主要针对再审申请事由能否成立进行依法审查,文书制作也主要针对再审事由进行说理和回应,裁判文书尤其是驳回再审申请裁定书,可以不对原审裁判进行引述。对于明显不符合再审事由的申请,法官得以简单裁定方式迳行驳回。第五,开展巡回办案。直接到案件较为集中的巡回区集中调查、询问,勘查现场并开展协调和解工作,提高单位时间内结案效率。第六,集中精力办好典型案件和重大复杂案件。通过裁判文书公开和更加充分地辩法析理,阐明法律规则,让当事人知道什么样的诉讼会得到支持,让行政机关知道什么样的行政行为会被撤销。通过充分发挥裁判的指引和教育功能,引导行政相对人更理性地诉讼,引导行政机关依法行政,减少程序空转。
  (四)如何解决
  短期来看,案多人少问题是巡回法庭审判工作的主要矛盾,而巡回法庭案件数量主要取决于巡回区法院一、二审案件数量和质量。适当增加行政主审法官数量和行政审判团队人员,指导巡回区法院从源头上做好行政案件立案和审理工作,建立巡回法庭与巡回区法院的协调配合机制,将直接解决巡回法庭的案件审理问题。从巡回区法

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