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【期刊名称】 《行政法学研究》
论美国管制征收的认定标准
【英文标题】 On Identification Criterion of Regulatory Taking in the U.S.A.
【作者】 彭涛【作者单位】 西北政法大学
【分类】 物权【中文关键词】 管制征收;认定标准;征收
【英文关键词】 Regulatory Taking;Identification Criterion;Taking
【文章编码】 1005-0078(2011)03-130-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 3
【页码】 130
【摘要】

管制征收是在政府管制日益增多的情况下,为了保障私人使用不动产的权益而在美国产生的一种新型的征收理论。只有符合一定的标准才能认定政府对私人使用不动产的管制转化为征收,即出现了管制征收。美国管制征收的认定由价值减损标准、违宪条件标准、明确的投资回报期待以及政府行为的性质等四个主要标准来认定。

【英文摘要】

In the U.S.A., along with the increase of government regulation, regulatory taking turns into a new taking theory which guarantees the right and interests of the private party using their own real estate,i.e. only when the regulation fits in with the criterion can it transformed into taking. The identification criteria include the impairment of value, unconstitutional condition and clear ROI expectation as well as the nature of government behavior.

【全文】法宝引证码CLI.A.1157274    

一般认为征收是行政权力强制性取得不动产所有权,但是随着社会的发展,行政机关对不动产的使用实施管制的行为在美国也逐渐被认为可能会转化为征收。此种征收是一种新类型的征收,用传统的征收法律概念已经无法表达此类征收的含义,需要对征收作扩大解释之后以新的术语来表达该类型征收,[1]因而美国用管制征收这一新术语来概括此类法律问题。

管制征收指政府采用强制性权力对私人使用不动产进行管制时对私人财产权益造成类似于征收的损失,从而认为该管制转化为征收,对该被管制人财产价值的减损需要参照征收进行公正补偿的法律制度。管制征收与传统征收的最大区别是它并不涉及不动产的所有权,是涉及对不动产利用的管制。

美国于1922年Mahon案确立管制征收的理念,此后管制征收一直处于“潜伏”期,直到1978年的PennCentral案重提管制征收之后,该新类型的征收才蓬勃发展甚至影响到一些国际组织。[2]我国目前并无此类征收制度,深入研究美国管制征收的认定标准可以为我国类似的问题提供重要参考。

一、价值减损标准(diminution of value)

(一)价值减损的初始标准

管制征收奠基性的案件是Mahon案,[3]该案的Holmes法官提出当管制行为“过度”(too far)减损了土地所有者的权利时转化为征收,对该类征收应当给予补偿。此前美国的征收理论局限于对私人不动产的物理性取得或侵入时才产生征收,该案之后政府对私人使用不动产的管制被认为会转化为征收。但Holmes并没有明确管制到什么程度才构成“过度”,即他只提出了质的标准而未提出量的标准,因此该标准不是判断价值减损的一般性定义。何谓管制“过度”,需要法官在个案中认定。Holmes之所以不作具体定义,是因为政府“可能会因为法律的稍小变化都将带来补偿而无法开展工作”。[4]

Holmes也承认如果管制不产生补偿的话可能会使得政府基于“人类本性”而导致过度管制,最终结果是“私人财产消失”。[5]因而,他采取在补偿的不利(制约政府有所作为)与有利(保护私人财产及限制政府越权)之间进行平衡的方式作出判断。基此,他认为:“原则上所有财产都可以在一定程度上被管制,但是如果管制过度则转化为征收。”[6]

在中国法律语境下管制并不存在一般化的“过度”标准,主要存在成功与否的标准,因而可以理解为:Holmes的过度实质上是指对被管制一方造成的经济损失过于巨大。政府对私人使用不动产的管制如果对私人的财产权益造成较大的损失,该政府管制行为转化为征收,应当对被管制一方补偿。

(二)判断价值减损的因素

认定管制征收的价值减损标准提出后,一直缺乏具体内容,直到法院在Penn Central[7]案提出管制的经济影响(economic impact of the Regulation)新标准,即以管制对被管制一方的经济影响程度来判断价值减损。至目前,实践与理论中认可的判断政府管制行为的经济影响的主要指标是:

1.回报率。在Penn Central案中法院认为委员会不发放许可并不是不允许原告开发利用其所有的土地,只是不允许在其上建筑与原有建筑风貌不一致的建筑。对于回报率来说,法院认为即便没有土地所有者的开发计划,其现有的土地及其地上设施也会合理的产生回报。[8]因此法院认为原告不但可以从其所有的车站获得利润,还可以从其投资中获得“合理回报”。[9]即政府的管制行为对原告在管制以前依法所能够获得的回报率并未产生任何不利影响,因而政府的管制行为就是一种警察权力的行使而不是征收。类似的如Keystone[10]案中法院认为州政府要求煤炭公司要保留一定的煤,不得开采,以防止地面沉陷而不用补偿是合法的。法院认为即便没有防止下陷法案(Pennsylvania"s Subsidence Act),对于煤炭公司来说“也不是所有的煤都是可以开采的”。[11]也就是说在法院看来,土地里面的煤一定会有一部分无法开采,政府的管制虽然规定了一定的煤不得开采以防止地面沉陷,但是该管制措施对于原告的利益没有减损,即原告的投资回报率没有受到影响,政府不用补偿。来自北大法宝

2.财产的经济利用。法院认为,即便被管制人财产的“最有利可图的经济利用”被管制所阻碍,也不一定转化为征收。[12]因此法院在财产的经济利用标准上倾向于认可仅仅当所有者的不动产经济价值因为管制而被剥夺了几乎全部的价值的时候才会被认为转化为征收。

3.市场价值。在Penn Central案中法院认为:“仅仅有财产减损的比例并不转化为征收”,[13]这与美国司法传统一致。传统观念中,法院都认为即便政府的管制导致所有者财产的市场价值实质减损也不会转化为征收。如在早期的Hadecheck v. Sebastian案[14]中,所有者的财产市场价值被政府管制措施限制了90%,但是法院认为管制不转化为征收行为,而在相对晚期的William C. Haas&Co. v. City and Countyof San Francisco案[15]中,所有者的财产市场价值因政府管制而减损了95%,法院也没有确认政府管制转化为征收行为。

从美国的司法判决历史看,这些判断因素是法官最常用的几个指标。但法院没有对这些因素列出任何的具体数据。如回报率受到多大影响,影响涉及多少钱,管制行为才会被认为转化为征收?而且是不是所有的经济影响都应看作同等价值等等问题,法院都没有明确回答过。这些与美国的判例制度有相当大的关系,法官只需要明确有这些指标需要考虑,具体的数据则由法官在具体案件中个案判断。

(三)价值减损为零(deprived all economically beneficial uses)

随着判例的进一步发展,美国将价值减损标准中的一部分用数据进行明确化。提出所谓的价值减损为零的标准,即管制导致被管制人完全无法获得不动产的经济利用价值时,此类管制就一定是转化为征收的管制征收。该标准经由Lucas[16]案而产生。该案中政府对海岸环境保护实施管制,禁止原告Lucas在其所有的土地上建筑永久性住宅。原告认为管制行为转化为征收而获得了补偿。法院判决称:“当不动产所有者被要求为了共同利益而放弃经济上的好处的时候—该放弃会导致其所有的不动产的经济利用价值为零—他所承受的是征收。”[17]法院的这一观点在呼应了Holmes判决中的价值减损标准的同时,规定Lucas案中的标准仅适用于政府的管制导致不动产所有者的财产价值几乎全部被剥夺的情况。否则为政府因公共利益而实施的普通管制行为,此类管制通常不予补偿。因此Lucas案中的标准明显地比Mahon案中的价值减损标准要严格的多,后者基本上只要价值有所减损就可能会适用,而前者充其量只是后者的一个子集,只有在经济利用价值减损到几乎为零的时候才会被适用。与先例相比,Lucas案给管制行为转化为征收提供了一个相当清晰的“门槛”标准,即达到经济利用价值为零的门槛就会被认为实施了征收而非警察权力的管制,该标准的优点是比较便于法官作出判断。

虽然法院判决政府作出补偿,但在Lucas案中法院还提出一个保留性意见,即如果原告Lucas的行为构成普通法中的妨害公共安宁,则政府不用进行补偿。因此Lucas案中的标准会受到妨害公共安宁的限制。如果将价值减损为零的标准视为一种“应当”补偿的标准,则Lucas案的最大贡献是进一步发展了价值减损的比例。即价值减损为零时,则一定是出现了管制征收。但是最高法院认为即便管制行为没有导致财产的价值全部减损,也“可能”会被认为转化为需要进行补偿的征收。[18]而一些激进的下级法院甚至认为政府管制导致的所有者不动产市场价值的部分减损“就是”征收行为。[19]

也就是说,在Lucas案将之前先例判决中的价值减损的比例大大下降,以前是需要接近价值减损为100%的时候才“可能”认定管制转化为了征收,其它的减损比例基本上不会被认定为产生管制征收;而该案之后则成为价值减损为100%的时候“一定”是产生管制征收,其它的减损比例也有可能会被认定为产生管制征收。这样管制征收的范围就被极大的扩展了。

二、违宪条件标准(unconstitutional conditions)

违宪条件理论最早可以追溯到1874年的Home Ins. Co. of New York v. Morse案,[20]此后美国法院将该理论不断的发扬光大。通过Nollan和Dolan两个案件,最高法院确立了用以判断管制征收的违宪条件标准。指政府设定许可,实质上是对该许可的领域进行一定的管制,该管制涵有一定的管理目的,因此在解除管制、发放许可时的附加条件不能与管制目的相冲突,如果两者一致,则不违宪,如果不一致,则构成违宪条件。违宪条件出现时,所附加的管制条件就转化为征收,产生管制征收。

1. Nollan案。Nollan案[21]提出的法律问题是宪法征收条款是否允许政府针对不动产所有者提出一个没有补偿的权利让渡要求作为发放土地开发许可条件。法院认为宪法允许提出附加条件,但该条件若违宪就会转化为征收。在法院看来,附加的条件是否转化为征收取决于该条件是否“合法地提升了国家的利益(公共利益)”。[22]只要政府的管制是出于对公共利益的保护就可以认为管制行为能够提升国家利益(公共利益)。之所以出现法院基本上将国家利益与公共利益相等同,主要原因是美国实施判例法,在判例法体系中没有相对固定的法律术语。不同的法律术语可能会表达同一个意思,因此法院要求附加的条件要提升国家的利益,实质上是要求附加的条件与管制所追求的公共利益应当一致。如果两者一致自然附加的条件是为了管制的目的更好地实现,如果两者不一致,则附加的条件就构成了另一个新的法律关系,对此法律关系是没有合法的法律依据的,当然也就是违宪的条件了。

法院认为如果政府在给Nollan发放海滩边的建筑许可的时候附加的条件是为了保证公众能够看到海滩景色,如在发放许可的同时附加条件要求房屋的高度、宽度以及禁止栅栏等等,则这些条件的附加是在行使警察权力,合乎宪法要求;或者附加的条件是要求Nollan在他的不动产上为受到许可建筑新房屋而影响到观看海滩景色的公众提供另外一处用来观看海滩上景色的地方的话,则该条件也是与管制目的相一致。[23]政府行使对海滩边建筑的限制权力是为了保证公众观看海滩景色,因此该权力应当包括对建筑许可的获得者附加一定限制条件的权力,只要该条件与保证公众观看海景具有同一目的,即便影响了被许可人的财产权利也不会转化为征收。从合法性来看,只要附加的条件与政府行使的限制权力具有相同的目的,则该条件就与限制权力一样具有正当理由。

政府在许可附加条件与实施建筑管制目的之间缺乏必要联系的话,会影响实现政府当初进行建筑管制的目的,也就是说新的附加条件与政府当初施行建筑管制的目的并不是同一个目的。因而在Nollan案中政府在许可中附加条件实质上就变成了政府在试图获得一个新的“地役权来实现政府的某些目的”,[24]而该新的权利不是法律所规定的,即其没有进行补偿。在Nollan案中法院认为附加的条件是为了公众的通行,这两种目的之间没有必要的联系。法院认为“附加的条件与设定建筑许可的本来目的之间缺乏联系”是十分关键性的因素,否则“许可附加的条件与政府禁止开发的目的相同”,该附加条件就不是一个有效的土地利用管制而是一个“赤裸裸的勒索”。[25]

从而Nollan案确立了在开发许可所附加条件与改善开发行为引发的公共问题之间必需存在“必要联系”的审查标准。如果附加条件与管制目的没有必要联系,则该条件是违宪条件,附加的条件就转化为


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