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【期刊名称】 《行政法学研究》
试论建设法治政府的发展方向
【英文标题】 On Development Direction of Government by Law Construction
【作者】 杨小军 戴见华【作者单位】 国家行政学院
【分类】 行政管理法【中文关键词】 法治政府;方向;任务
【英文关键词】 Government by Law;Direction;Task【文章编码】 1005-0078(2011)03-003-07
【文献标识码】 A【期刊年份】 2011年
【期号】 3【页码】 3
【摘要】

在现阶段,需要进一步推进建设法治政府。法治政府建设,需要从自我推动走向内外结合持续推动,从建规立制走向注重实践,从封闭走向开放,从平衡权力结构走向错位权力结构,从自律走向他律,从形式法治走向实质法治。所有这些,是我们建设法治政府的方向和任务。

【英文摘要】

Currently, government by law construction still needs further propulsion. The directions and tasks of the construction include many transformations, involving from self-promotion to sustainable promotion combining internal and external factors, from regulation making focus to practice focus, from closed to open, from balanced power structure to dislocated one, from self-discipline to heteronomy, and from the formal rule of law to substantive rule of law.

【全文】法宝引证码CLI.A.1157276    
  我国行政法制建设,经历了三个基本发展阶段。
  第一个阶段是改革开放初期,可以称之为有法可依发展阶段。行政法制建设的主要内容是建立健全社会秩序管理。因此,这个时期的行政法制,主要是各个行政管理领域基本法的制定和基本制度的建立,解决有法可依问题。
  第二个阶段是20世纪90年代以后,可以称之为司法监督救济阶段。这个阶段首先是以司法监督为主线特征的。随着经济的发展和改革的深化,特别是市场经济的逐渐发展,在继续完善有关经济、社会管理方面法律制度的同时,如何依法规范政府行为,逐步成为社会各界关注的焦点。1989年通过的《行政诉讼法》,标志着规范政府行为的开始,并先后制定了一系列规范政府行为的法律、行政法规,包括《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议条例》、《行政复议法》等。
  第三个阶段是2000年以后,行政法制发展进入到了以行政自我规范为重点的发展阶段,可以称之为依法行政与法治政府建设阶段。
  1999年3月,宪法修正案规定了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。为了总结政府法制建设的基本经验,明确新形势下政府法制建设的任务和要求,扎扎实实地贯彻依法治国的基本方略,全面推进依法行政,从严治政,建设廉洁、勤政、务实、高效政府,国务院于1999年11月发布了《关于全面推进依法行政的决定》,对全面推进依法行政作出了部署,对加强立法工作、加大行政执法力度、强化行政监督等提出了明确要求。2004年3月,国务院制定并发布《全面推进依法行政实施纲要》。正式以国务院文件形式确立了全面推进依法行政、建设法治政府的目标,明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。
  行政法发展到今天这个阶段,进一步的发展方向是什么?发展的持续推动力从何而来?发展的路径又该如何选择?本文谈点粗浅看法。
  一、从自我推动走向内外结合持续推动
  自改革开放以来,特别是近两年来,党和政府不断加强推进法治政府的建设。但是,法律根植于社会,生长于社会,法律的真实效力不仅仅源于主权者,更源于社会的承认。因此,法治政府的建设,不仅需要政府的自我推动,还需要找寻建设法治政府的外在力量。不仅需要法治政府的自身建设,同时也需要法治政府的外部环境建设。这个外部环境,主要体现在市场经济和市民社会两个方面。
  改革开放以后,国家与社会分离倾向开始出现。其表现是多方面的:由于农村的土地经营改革,使农民的自由空间骤然增长,离开对土地的依附寻求新的生活空间成为可能,由乡土社会开始向现代工业文明社会转变。民营经济的发展,将形成新的有产阶级,使社会结构分层日益明显。一系列社会化改革使原有的单位体制开始变革。
  随着法治政府建设的深入,国家控制手段的规范性在加强,依法治国的提出,使控制手段转向法治化。在改革之前,国家作为最高真理垄断了全部社会生活,因此,改革伊始,个人自由的空间在扩大,并且随着市场经济向纵深发展,对国家权力的深层结构将提出挑战。国家要么继续控制社会,要么服务于社会,这是中国法治政府建设之路必须作出的抉择。
  市场经济进行十多年来,新出现的下列因素为市民社会的进一步发展提供了必备的资源:
  首先,相对独立的社会力量初步形成。主要表现为相对独立的经济力量的形成,私营企业无论从其规模还是产值上看,都已成为我国经济基础的重要组成部分。甚至有学者认为我国出现了一个新的社会阶层即“中产阶级”。[1]虽然从整体上说,中国中产阶级的出现还是未来的事情,但一个独立于国家具有广泛分布的新生阶级的出现是一个不争的事实。
爱法律,有未来

  其次,市场经济使独立的社会结构的出现成为可能。随着市场经济的深入发展,国家体制松动,为新生独立力量的产生创造了机会。中国私营经济的成长壮大,私立学校的出现,民间团体的产生,甚至三资企业因素都为人们的自由活动空间提供了可能。在宪政国家中,市民社会的力量在于制约政府权力的无限扩大和自由裁量,但中国出现新兴的社会阶层如企业家阶层、中产阶级、私营企业不是以制约政治权力而存在,只是一种潜在的力量。减少国家的干预和推动非国有企业的建立,需要使国家与社会关系向有利于社会的发展方向转变。杜绝行政权力对市场非法的和不适当的介入或垄断,彻底转变政府职能,真正实现“政企”、“政事”分开。坚定不移地创造各种条件来发展社会自主力量,使其向着社会自治和制约政府的方向逐渐地成长起来。[2]
  建构市民社会还可在许多方面进行努力,社会和个人的权利迅速发展壮大,能对国家权力的扩张进行制约,也有利于市民社会的形成;市民社会建设还需要人的权利意识的觉醒。“权利产生于斤斤计较”,当外部环境具备时,每一个人争取权利的过程也是为市民社会成长做出贡献的过程。权利是通过斗争和争取得来的,但是这种斗争不是采取激进行动而是在法治秩序的前提下进行的。国家权力不会轻易自动放弃,在当代中国,市场经济的利益之争有时还是权力之争。人的权利意识的觉醒及争取权利的努力已有体现。例如,为了讨回公道,为公厕三角钱的乱收费打官司;2001年两名律师分别状告铁道部自行提价,都是为争取权利而作的努力。
  二、从建规立制走向注重实践
  近几年以来,政府法治建设取得了很大成就,国务院及各级政府都建立健全了政府工作规则;行政立法工作得到扎实推进,国务院向全国人大及其常委会提出法律议案53件,制定行政法规180多件,各部门和地方政府制定规章6 108件。我们特别加强了政府自身建设的立法,提交全国人大常委会审议通过了行政许可法、公务员法、行政强制法,制定并实施了政府信息公开条例、行政机关公务员处分条例等。这些法律法规对规范政府行为、推进政府法治渐建设发挥了重要作用。各级政府不断完善重大事项调查研究和集体决策制度、重大决策专家咨询制度、公示制度、公开征求意见和社情民意反映制度、决策跟踪反馈和责任追究制度,进一步健全科学民主决策程序;行政审批制度改革不断加强,加速了政府职能转变,解决权力过于集中又得不到有效监督的问题;在行政执法方面,进一步加强了对执法行为的监督管理,改进执法方式,推行综合执法,要求向社会公开特别是向当事人告知执法依据、执法程序和执法结果,有效遏制了乱处罚、乱收费、乱摊派和多头执法、重复执法等问题;进一步加强行政监督,强化了层级监督和监察、审计等专门监督,加大了行政问责制度的实施力度,加强了对滥用职权、失职渎职、决策失误、行政违法等等问题的责任追究。同时还大力推进政务公开,创造条件保障人民群众对政府工作的知情权,让人民群众直接监督政府。所有这些,为行政过程中的“依法行政”提供了规范标准和依据。
  不过,法治政府建设面临的最大困境,并不在于没有规范标准和依据,而是这些规范标准和依据没有真正反映在政府的治理实践中。我们除了建规立制外,更应该关注规则和制度如何真正走向实践。这也是依法行政质量的体现。
  首先,依法行政的质量取决于行政立法的质量。立法是否具有可行性,决定了规范标准和依据能否实践。而立法内容的理性化、立法效力的正当化、立法过程的民主化以及立法权行使的“可归责化”,是法治国家对行政立法的基本要求。
  为了提升立法的质量和为行政立法提供正当性,现代法治国家对行政立法程序提出了一些基本要求,这些要求主要体现为立法程序上的公开原则、公众参与原则以及对行政立法的监督审查原则。
  其次,依法行政的质量也取决于执法的质量。再好的法律,最终都必须要走向社会走向实践。纸上的法律要成为事件的法律和事实的法律,很大程度还在执法本身。社会主义市场经济法律体系的形成,意味着我们法治建设的重心应该开始转向执法实践。我们认为,依法行政、建设法治政府的下一阶段主要方向,应当是执法。
  以执法为中心的法治政府建设,需要关注的点主要有:
  一是配套制度建设和完善。法律执行的过程,需要相应的配套规定和配套制度,没有这些细化的、辅助的配套规定和配套制度,法律就不能真正贯彻落实。
  二是执法体制、机制的建设和完善。从执法实践来看,执法体制、机制是制约行政执法的一个非常重要的因素。没有科学合理的体制、机制,再权威的法律在执行中都会被不合理的体制、机制所扭曲。权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的执法体制,对于任何一个法律实施来讲,都是非常重要的。
  三是执法机构和执法人员的约束和规范。所有法律都要人去执行,法治建设也是人在推动。从这个意义上说,有什么样的执法机构和执法人员,就会有什么样的执法实践。所以,法治建设的方向,应当更加关注人这个因素,加强对执法机构和执法人员的规范,提高队伍素质,强化责任机制、考核评价机制和激励机制,规范和引导执法机构和执法人员严格执法、公正执法、文明执法。
  三、从封闭走向开放
  在现代社会,日益繁杂的公共事务使行政机关难以单独应对,传统上由行政机关承担的公共任务己经越来越多地转由非行政机关的社会组织来处理,社会组织的快速发展彰显出公共行政社会化的发展趋势和社会组织的兴起及其日趋重要的地位和作用。因此,法治政府建设已经不能仅仅关注政府内部的事情,必须以开放的眼光,应对社会组织的兴起和公共行政的社会化问题。法治政府建设从国家行政走向公共行政,从封闭走向开放,已经是不可阻挡的发展趋势。
  与中国的市场化改革相适应,中国的公共行政出现了社会化趋势,很多在旧体制下由行政机关承担的公共行政事务开始向社会转移,由非行政机关的社会组织承担。公共行政社会化,是社会发展的必然,也是利益多元化、行政民主化和科学化的要求。公共行政的核心特征在于公共性,表现在:
  其一,政府组织和权力的公共性。公共性关涉行政体制改革价值导向的内在结构,是对政府组织“是什么”这一本体形而上的追问,是对自近代启蒙思想家关于“为什么”需要政府这一课题的时代延续。立基于公民与政府政治契约之上的立宪构建了政府组织的合法性基础,决定了政府行政不应当是以政府为中心,决定了政府行政不应当是部门行政,而政府组织的一切权力来自公民与政府之间的契约或权能委托,反过来辅证政府组织和政府行政的公共性。当前的行政体制改革,要求改变部门行政带来的行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的状况。
  其二,政府职能的公共性。尽管政府职能决定着政府权力的配置,但是政府职能又需要政府行使行政权力才能实现。政府所掌握和运用的资源是一种公共资源,政府要通过行使权力来实现其职能,必须以掌握一定的资源为前提。政府机构成立的初始原因是社会的公共需要,这种“公用性”决定了政府的基本功能是维护社会的公共利益,解决社会公共问题—和每个公民的利益息息相关的事务,而不是与某个特殊利益集团的利益相关的事务,它体现为对公民的服务。[3]政府行政是以维护法定的公共利益和个人利益为天职,把追求和维护公共利益、保障个人合法权益作为政府行为的目标,并寻求这二者的动态平衡。
  其三,政府行政过程的公共性。政府行政也即政府运用行政权力履行政府职能的过程。现代政府行政不再是以政府为中心的单一主体的行动,而是一项合作事业,需要其他主体的参与。行政的主体是多元的,包括政府组织和非政府的公共组织;行政的方式是多样的,如市场化、民营化、合同出租、社区自治等方式。在政府行政过程中,政府与其他主体建立一种合作伙伴关系,实现对公共事务的共同治理,在这样一个多主体、多方式的行政过程中,才能达致政府的善政

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