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【期刊名称】 《行政法学研究》
政府审计风险的程序规制
【英文标题】 Procedural Regulation of Government Audit Risk
【作者】 雷俊生【作者单位】 南京大学
【分类】 审计法【中文关键词】 审计;风险;程序;规制
【英文关键词】 Audit;Risk;Procedure;Regulation【文章编码】 1005-0078(2011)03-066-06
【文献标识码】 A【期刊年份】 2011年
【期号】 3【页码】 66
【摘要】

经济结构的复杂化、社会需求的多样化,增大了政府审计风险,呼唤与之相适应的规制工具。审计程序以其兼容性、中立性、可操作性等品质而成为审计机关规制风险的首选工具。针对我国审计程序存在条款少、风险规制不足等缺陷,亟需从影响审计免疫系统功能的关键点入手进行程序再造,以提高审计机关识别、化解和预防风险的能力。

【英文摘要】

Along with the increase of economic structure complication and the social needs diversity,government audit risk is raised comparatively, which appeals for relevant regulation tools correspondingly. For the features of compatibility, neutrality and maneuverability, the audit procedure is viewed as the best choose of audit regulation by relevant agents. Targeting the lack of relevant provisions and risk regulation, China's audit procedure is in bad needs of reproduction from the critical point affecting audit immune system function to enhance the audit agents' ability of risk regulation, such as identification, resolution and prevention.

【全文】法宝引证码CLI.A.1157263    
  
  政府审计作为国家政治经济活动不可缺少的组成部分,其风险的大小程度直接关系到国家决策风险与经济社会安全。所谓的政府审计风险(以下简称“审计风险”),是指审计机关对被审计单位发表不当意见或作出错误的处理处罚决定,不能有效保障经济和社会健康发展的可能性。它包括识别风险、化解风险、预防风险三层涵义。识别风险,即识别经济、社会危机的风险,主要是指审计机关未能辨识出会计信息中的重大错弊,及时察识到威胁经济社会秩序与稳定的可能性。化解风险,即化解经济、社会危机的风险,主要是指审计机关未能对审计对象的财经违法行为作出正确的处理,有效控制和化解现实矛盾的风险。预防风险,即防范经济、社会危机的风险,指审计机关未能采取正确措施,导致经济社会中的潜在损失持续扩大的风险。从事物的因果链条看,识别风险是化解风险和预防风险的基础,其风险的大小对化解和预防风险产生直接的影响;化解风险,特别是化解法律风险,主要是从现实风险的角度进行考察,目前审计风险规制研究多建立在规制识别风险和化解风险这两层含义上;预防风险是在前两层涵义的基础上,从经济社会的需求和政府审计的目标出发开展的考察,属于高层次的风险,其风险的大小直接体现审计免疫系统功能的发挥程度。现实中,三个层次的审计风险是紧密联系、相互包容于审计工作之中。
  一、审计风险与审计程序的矛盾
  虽然程序是风险规制的重要手段,但它具有一定的恒常性,是以既定的线性规制处理各种可能的后果;而审计风险是以非线性的路径渗透在财政经济活动各个环节,极具隐蔽性与复杂性,因此,二者之间矛盾难免。
  (一)审计风险日益增加
  在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的大背景下,我国审计风险的范围和深度呈迅速扩大态势。经济结构变迁增加了审计风险类型。审计免疫功能被突出强调之前,国家经济活动对政府审计的需求大多是如何促进审计对象依法理财,所产生的风险以识别、化解风险为主,而且侧重于识别、化解法律方面的风险。随着经济成分、经营方式等因素的多样化、复杂化与叠加化,不可避免地使政府审计的受托责任日趋多重与深远,对审计功能的内涵扩展提出了新要求,“免疫审计”应运而生。如地方政府债务亟需政府审计“把脉”,社保资金需要政府审计评估风险等。由此在识别、化解风险的基础上产生了第三重风险—“保健式”的预防风险。
  经济环境的变化增大了审计风险的识别难度。众所周知,经济主体的多元化、经济结构的复杂化、经济活动的专业化与复合化,客观上为审计风险识别蒙上了多层面纱;而社会诚信体系的不健全、法律制度的不完善、国际环境的复杂化,又为审计对象制造虚假信息提供了空间。在现实经济生活中,这些因素错综揉合,增加了审计机关及时识别、化解风险的难度系数。如固定资产投资审计中信息的收集、筛选,问题的定性、评价等横跨了工程、会计和审计等多个领域的经济活动,要求审计人员不仅要有丰富的法律知识、财务知识,而且应具备一定的工程知识、社会知识。但审计机关中绝大多数为财会人员,知识结构同质化严重,思维定势使其偏好关注会计资料中蕴含的经济风险,而容易忽视从其他资料中发现社会风险。
  风险规制研究不足,削弱了审计机关抗风险的能力。现行的政府审计,对风险规制的工具选择、工具组合的研究相对不足,常导致审计风险规制过程中工具使用不当。例如《审计机关审计项目质量控制办法》规定的审计日记,其初衷是通过审计日记这个工具来提高审计人员的依法审计能力、防范审计风险。但由于该工具的使用过程中,对规制工具的组合、规制成本的研究不足,导致许多审计人员认为其风险规制成本太高,影响了审计工作效率,最后不了了之。[1]
  (二)风险规制遭遇程序困境
  《审计法》及其实施条例专章规定了审计程序,但与风险的规制要求相比还存在一定的差距:
  首先是程序条款的数量较少。2006年修正的《审计法》共54条,其中审计程序部分仅6条,约占11%;2010年修订的《审计法实施条例》共58条,审计程序章13条,约占整个条文数的22%。然而依法审计主要是依审计程序审计,程序不足,无法保障审计机关正当行使审计权。不接我们电话 也不给拒接原因
  其次是程序条款中压力型痕迹明显。我国采用行政型审计体制,审计机关属于行政机关,所以《审计法》及其实施条例对程序的规定多从依法行政的角度出发,受控权型行政法的驱动明显,大多数程序条款能在相应的行政程序立法中找到“母条文”,如果违反审计程序也就会违反相应的行政程序规定,导致审计行为无效或被撤销。如《审计听证准则》受《行政处罚法》等行政法规中听证程序的影响。
  特别是程序条款的风险规制功能不足。纵观目前的审计程序规定,难觅风险规制、特别是预防风险条款的踪迹。试以《审计法》第五章审计程序为例,对风险规制对象及功能进行整理(见表1)。
  表1:审计程序条文的风险规制功能

┌─────────────────────────┬──────┬──────┬───────┐
  │审计程序条文的内容                │主体    │客体    │规制的主要风险│
  ├─────────────────────────┼──────┼──────┼───────┤
  │第38条:审计机关……的实施审计3日前,向审计单位送 │审计机关  │被审计单位 │识别风险   │
  │ 达审计通知书……。被审计单位应当配合……。   │      │      │       │
  ├─────────────────────────┼──────┼──────┼───────┤
  │第39条:审计人员……应当出示审计人员的工作证件和 │审计人员  │审计相对人 │识别风险   │
  │ 审计通知书副本                 │      │      │       │
  ├─────────────────────────┼──────┼──────┼───────┤
  │第40条:审计组……征求被审计对象的意见。被审计对 │审计组   │被审计对象 │识别风险   │
  │ 象应当……10日内,将其书面意见送交……。    │      │      │       │
  ├─────────────────────────┼──────┼──────┼───────┤
  │第41条:审计机关……提出审计机关的审计报告;…… │审计机关  │被审计对象 │识别风险   │
  │ 作出审计决定或者向有关主管机关提出处理处罚的意 │      │      │       │
  │ 见……。                    │      │      │       │
  ├─────────────────────────┼──────┼──────┼───────┤
  │第42条:上级审计机关……可以责成下级审计机关予以 │上级审计机关│下级审计机关│识别风险   │
  │ 变更或者撤销……。               │      │      │化解风险   │
  └─────────────────────────┴──────┴──────┴───────┘

  从上表我们还可以看出,这些程序条款的规制主体皆是审计机关,[2]而将被审计单位作为被动的主体;[3]将审计机关看作是权力的享有者,忽视其作为“受托人”的责任角色。规制的手段是通过维护审计权来规范审计行为,没有关注到审计行为中的交往理性。规制的目标是审计机关如何辨别、化解经济社会风险,特别是审计自身的法律风险,没能考虑到预防风险的程序。
  (三)矛盾冲突的后果
  不同的审计目标需要不同的审计程序,法制审计需要识别、化解风险的程序,而免疫审计除了要实现识别、化解风险的目标外,更强调风险的预防,以相对单一的法制审计程序来规范复杂的审计免疫行为,难免捉襟见肘。以现代程序[4]的标准审视审计程序,不难想像审计风险与规制程序之间的矛盾会导致严重后果:
  一是中立点错位,不利于开展项目审计。从表1所列举的审计程序看,现行审计程序集中强调审计机关的权能作用,很少触及审计对象的权利维护;即使是偶有涉及,也是通过对审计权的控制来体现的,可见审计程序中的权利支点没居中。这种错位,一方面会使审计机关及其审计人员的许多行为在程序上于法无据,不能有效开展;另一方面,使审计相对人远离权利支点,会挫伤他们参与审计活动的积极性,甚至导致调查取证受阻与深层次的“暗箱操作”,不利于审计工作的顺利推进。
  二是参与机制缺乏,不利于保护审计相对人权利。在现行审计程序塑造的“强—弱”二分模式下,加上审计的专业性、重实体轻程序等因素影响,审计法规很少关注审计相对人的权利,对其权利行使过程的正当性更是规定不足,导致审计相对人很难参与、也不想参与审计程序,自身权利在审计程序内得不到有效保障。即使以具有维护相对人权利性质的《审计法》第39条[5]为例,该条也没有给调查对象配置相应的抵抗权,对审计人员违反该程序所获证据的效力也未作规定。
  三是指示性规定不足,妨碍审计目标的实现。指示性规定是程序设计的主要内容。程序的“条件优势”要求审计程序中应该多采用“如果……那么”、“否则……就要”等规定。这些规定直接影响审计相关方权利义务的配置、审计权能运作绩效及其各类风险的降消。但《审计法》及其实施条例的审计程序中很少类似规定,这就容易导致对程序表达话语之外的真实因果关系的“失察”,甚至无法将这些关系纳入到程序链条中,从而降低审计机关对经济、社会危机的免疫能力,使审计目标不能有效实现。
  二、风险压力下审计程序的价值
  在经济、社会风险与审计免疫需求的双重压力下,风险规制成为政府审计研究的重要课题。在信息工具、技术工具、程序工具等众多规制工具中,程序因其具有中立性、可操作性等优点而易成为风险规制工具的首选。[6]
  (一)风险预防—风险规制的必然选择
  基于免疫功能对政府审计的要求,审计机关在进行风险规制时,需要对风险规制手段—风险回避、风险分担、风险自负、风险预防进行全面考虑。风险回避是一种消极的风险规制方法,即审计机关对风险较大的项目,通过不启动审计监督权而回避审计风险的方法。该方法表面上能降低审计机关承担责任的风险,但实质上是对财经违法行为的放任,是政府审计的失职。同时在行政型审计体制下,审计启动权的独立性不足,也使该方法的使用空间有限。
  风险分担是根据致险因素产生的主体不同、将风险分配给不同的主体、从而减轻审计机关承担风险的方法。目前审计机关中采用的被审计单位承诺制[7]就是这一方法的体现,表面上通过被审计单位承诺,使其对自己的财会资料承担会计责任,从而减少审计风险;事实上如果审计对象存在违法违纪行为,他们大多会提供不真实甚至虚假的会计资料,而且也会做出审计所要求的承诺。此时如果审计人员没能查出会计资料中的虚假记录,就不能及时识别和化解这些记录中所蕴藏的风险,风险预防更无从谈起,最后这些风险还是由审计机关承担。因此从某种程度上讲,承诺制是审计机关的无奈选择,如果没有对提供虚假信息的责任追究机制,承诺制对审计风险的规制作用更多地体

  ······

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