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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政许可持有人强制信息披露制度问题研究
【英文标题】 On Administrative License Holder's Mandatory Information Disclosure System
【作者】 徐晓明【作者单位】 南京大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政许可;后续监管;信息披露
【英文关键词】 Administrative License;Follow-up Supervision;Information Disclosure
【文章编码】 1005-0078(2011)03-060-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 3
【页码】 60
【摘要】

以行政许可持有人为信息披露义务主体的行政许可信息强制披露制度是一种削弱行政许可持有人信息优势地位、优化行政许可监管对策的重要制度安排。行政许可持有人强制信息披露制度具有舒缓监管信息不对称状态、强化行政许可持有人自律、促使监管权力规范运行的价值。行政许可持有人强制信息披露制度的构建,需在遵循利益平衡、比例原则下综合考量利益关联度、信息搜寻成本、信息披露成本、专业化程度、市场竞争度等标准。

【英文摘要】

Being an important system arrangement, the administrative license holder's mandatory information disclosure system, placing the license holder as the obligation subject,aims at weakening the holder's information advantage and strengthening the supervision countermeasure. The system has many advantages such as supervisory information asymmetry reduce, the holder's self-regulation increase and supervisory power normalized operation promotion. The establishment of the system needs to follow principles of interest balance and proportionality and to take into consideration comprehensively standards such as interest correlation degree, information searching cost, information disclosure cost, specialization degree,market competitivity, etc.

【全文】法宝引证码CLI.A.1157271    
  
  “监督机制的有效性取决于监督主体对被监督主体的信息掌握程度。”[1]信息在行政许可后续监管过程中处于非常关键性的地位。有关行政许可监管信息披露与否,披露及时、充分与否等等因素都直接或间接地影响着行政许可后续监管制度的运行质态。尽管政府信息公开制度的实施能够增加整个社会的信息供给量,特别是为作为信息弱势方的社会公众参与行政许可后续监管提供了信息基础保障。但笔者认为,要从根本上缓解行政许可监管法律关系主体之间的信息不对称问题,单一依靠行政机关来进行信息披露与供给是远远不够的。[2]为了实现良好的行政许可后续监管,立法者还需要通过有效的制度安排来开辟更加多元的、畅通的信息供给平衡机制。本文试以信息均衡为研究视角,以推动行政许可监管方式创新为目标,对行政许可持有人强制信息披露制度的价值及其制度构建标准作一探究。
  一、制度价值探究:确立行政许可持有人强制信息披露制度之正当理念
  从行政许可监管事实信息层面来说,[3]行政许可持有人作为行政许可的申请者、实施者,必然深入了解自身实施行政许可的各种现实状况,实施行政许可的各项成本和收益,因此,行政许可持有人是行政许可监管事实信息的主要生产者,是行政许可监管事实信息的主要源泉。他比之行政许可监管机关、社会公众,具有明显的信息优势。行政许可监管机关、社会公众既难以观察、更难以推断行政许可持有人实施行政许可的行为状态。这就使得行政许可持有人与行政许可监管机关、社会公众之间信息不对称问题成为行政许可管制的一个核心内容。[4]
  由于“在拥有信息优势的交易者对真实信息实行垄断的情况下,即使其他交易者愿意花费很大的信息搜寻成本,也难以获得比较充分的信息。事实上,在现实经济中,信息优势方对信息的垄断是产生信息不对称问题的一个重要原因。”[5]因此,从平衡论的角度分析,既然行政许可持有人是信息优势方且容易垄断信息,因此,要实现各方的信息均衡,就必须削弱行政许可持有人的信息优势,打破其信息垄断地位。因此,行政许可持有人强制信息批露制度(以下简称强制信息批露制度)的构建,具有非常重要的理论与实践意义。具体而言,其价值是:
  1.舒缓信息不对称:促进监管信息均衡。行政许可后续监管领域中的信息不对称之所以会引发行政许可持有人的违法行为,根本原因在于,一方面,信息不对称状态为其违法实施行政许可提供了屏障,这就在无形中降低了行政许可持有人实施违法行为的成本;另一方面,这一屏障也给社会公众参与行政许可后续监管设置了障碍,加大了监督难度与监督成本。行政许可持有人实施违法行为之前往往会进行风险评估,一般而言,当违法行为的预期收益大于预期成本时,才会选择违法行为。在一个正常的理性社会中,违法行为往往会受到社会的否定性评价,常常面临被惩罚的风险。因此,在信息对称状态下,行政许可持有人即使有违法企图,也不敢付诸实施。反之,由于其他各类主体很难了解其实施行为的确切信息,因而,其违法实施行政许可的行为被发现的可能性就相对较小,而各种社会主体要对违法行为进行监督也显得非常困难,即约束和惩罚其违法行为的成本增大,而行政许可持有人选择实施违法行为的风险就相对较小,违法成本相对较低。这就潜在地激发了一些品性不良的行政许可持有人在获得许可以后选择实施违法行为。[6]
  笔者认为,通过强制信息披露义务的设定,能够确保行政许可监管法律关系其他主体的监管信息获取数量及质量,[7]有助于实现各主体之间的信息均衡。以证券行政许可监管领域的行政许可持有人强制信息披露制度为例,这是一种典型的政府公权力干预私权的一种政府管制制度,其核心价值在于通过立法强制性规制,设定证券发行人对于投资者或者潜在投资者以及其他主体的信息披露义务。基于强制信息披露制度,不特定的社会公众投资者作为信息弱势方其信息拥有量得以有效增加,证券法律关系各主体间的信息分布的结构趋于对称与均衡,信息不对称状态趋于舒缓。由此而证券行政许可监管效能必定随之提升。再以直销行政许可后续监管为例,《直销管理条例》第28条规定:“直销企业应当依照国务院商务主管部门和国务院工商行政管理部门的规定,建立并实行完备的信息报备和披露制度。”据此规定,商务部、国家工商行政管理总局制定了《直销企业信息报备、披露管理办法》。由之建立起了直销企业行政许可后续监管的强制信息披露制度,为行政许可监管部门、社会对直销企业进行监管与监督提供了强有力的信息基础保障。
  国外政府监管机关对强制信息披露制度早有实践,且已取得良好的监管实效。以美国保险行政许可监管为例,我国学者朱永亮通过对美日保险监管制度比较研究后指出:“美国在保险市场实行强制性信息披露制度。其依据是保险市场存在严重的信息不对称,投保人处于信息劣势地位。为了保护投保人的利益,必须让投保人享有知情权;投保人只有掌握足够的信息才能作出理性的选择。为此,美国制定了《消费者保险信息和公平法案》以保护投保人的知情权。”[8]再如,针对银行业监管,巴塞尔委员会于1997年推出了《有效银行监管的核心原则》,明确规定了监管的信息要求,指出信息披露中进行有效行政监管的必须条件,还专门成立了委员会来研究解决银行业行政监管过程中的信息披露问题。北大法宝,版权所有
  2.驱动信誉模型形成:强化行政许可持有人自律。以行政许可持有人为信息供给义务主体的强制信息披露制度的有效建立与运行,无形中会引导与驱动行政许可持有人信誉模型的形成。由于“声誉模型的核心在于:声誉是一种可以激励和约束人们行为的因素,可以作为显性激励契约的替代物。”[9]行政许可持有人并不愿意通过强制信息披露制度向外界公示自身的不良与违法行为。因此,在强制信息披露制度运行所形成的倒逼机制压力下,为在公众面前树立良好的信誉模型,为自身进行长期的博弈打下扎实基础,行政许可持有人只能不断地加强内部管理,依法实施行政许可。正是基于信誉模型这一媒介,行政许可持有人有了自律的压力与动力,从而有利于强化行政许可持有人自律管理,促进其自律机制的形成。而这种自律机制的形成显然会从根本上起到克服行政监管成本、监管专业性等方面所存在的不足问题,有效降低行政许可他律监管的压力与成本的作用。以食品生产许可证监管为例,当获得食品生产许可证的企业通过强制信息披露制度将自身非法生产食品的违法信息公示后,就直接形成了行政许可持有人不良信誉模型的信号,该企业的交易伙伴在获得该违法信息后很可能会终止与其交易行为。因此,出于理性考虑,行政许可持有人自然会自觉地规范自身的行政许可实施行为。[10]有些学者针对银行业监管所指出的:“信息披露是利用市场约束部分地替代官方监管,通过市场力量并借助存款者‘存款选票’来约束银行经营者的行为,促使它更加审慎稳健地经营。”[11]足见强制信息披露制度在银行业监管中的重要性。
  3.监督监管者:促使监管权力规范有序运行。一个科学合理的行政许可后续监管制度,不仅要求行政许可监管机关强化对行政许可持有人的后续监管,还要一并强调社会公众对行政许可监管机关监管权的行使进行监督。行政许可监管机关实施的行政许可监督,从本质上说是为了社会公众利益所实施的利他主义的行为。如何保证该监督能够有效地实现利他性目标,这是行政许可后续监管制度核心价值宗旨之一。强制信息披露制度的建立能有效改善公众的信息弱势地位,为社会公众参与行政许可后续监管提供信息基础条件,最终为行政许可后续监管公众参与机制的有效运行提供条件与可能。
  “从深层次看,寻租又与制度、体制及产权具有内在联系,所以任何寻租现象的产生都离不开政府的干预,自始至终都伴随着政府的行为。”[12]强制信息披露制度保障下的行政许可后续监管公众参与机制的有效运行,加速了权力监督舆论监督氛围的形成,能有效抑制因信息不对称而可能导致行政许可监管机关与行政许可持有人的“合谋”,[13]更好地促使行政许可监管机关依法履行监管职责,提升社会公众对于行政许可后续监管决策的认同度与接受度,[14]优化行政许可后续监管制度运行质态。
  二、制度标准考量:为行政许可持有人强制信息披露制度构建提供范式
  行政许可持有人披露信息的程度和范围,面临诸多理论难题和制度障碍。如何既能使监管机关、社会公众获取更有效的监管信息,又能使行政许可持有人的合法权益得到保护,这是必须破解的难题。正如有学者认为:“强制说明义务的赋予能够降低社会的信息总成本,但信息优势者的权利限制应该有一个合理的度,否则,既会不利于信息成本的降低,也有可能损害信息优势者的利益。但这个度的把握相当困难,它涉及经济学、法学、社会学等学科;在强制说明制度中,对必须予以说明的信息也难作出统一的规定,因为信息不对称的程度在不同情形、不同地域、不同时间上是有差异的。”[15]
  尽管不同行政许可监管领域中法律关系主体之间的信息不对称程度存在诸多差异性的特点使得立法机关不能对强制信息披露制度通过统一立法方式作出整齐划一的规定,但这并不代表强制信息披露制度构建无规律可循。在立法层面通常需要在利益平衡、比例原则下考量以下标准:
  1.利害关系视角:利益关联度。强制信息披露制度作为行政法上的一种强制性干涉行政手段,其运用必然要受到比例原则这一行政法基本原则的规制。强制信息披露制度的运用,一定程度上限制了行政许可持有人的信息自由权。因此,基于比例原则的要求,对于强制信息披露范围、披露方式进行谨慎的评估,避免因披露范围与方式的不当,造成对行政许可持有人隐私、商业秘密以及市场竞争地位的不合理限制,使其行政许可实施成本不合理增加等,从而最终导致强制信息披露制度价值的扭曲。正确把握比例原则的本质就是要正确把握行政许可持有人以外的利益主体与信息之间的利益关联度。总体而言,信息与社会公众的利益关联度越大,就越有披露的必要性与正当性。
  以金融领域为例,《股票发行与交易管理暂行条例》第10条规定:“上市公司有充分理由认为向社会公布该重大事件会损害上市公司的利益,且不公布也不会导致股票市场价值重大变动的,经证券交易场所同意,可以不予公布”。[16]《商业银行信息披露办法》第24条规定:“商业银行应按

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