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【期刊名称】 《行政法学研究》
社区应急能力建设的现状分析与路径选择
【副标题】 重庆市社区应急能力建设的调查与思考
【英文标题】 Status Analysis and Route Choice of Community Emergency Handling Ability Construction
【英文副标题】 Investigation and Thought on Community Emergency Handling Ability Construction of Chongqing
【作者】 刘万振 陈兴立【作者单位】 重庆市人民政府办公厅 西南政法大学
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 社区;突发事件;危机;应急管理;应急能力
【英文关键词】 Community;Sudden Incident;Crisis;Emergency Management;Emergency Handling Ability
【文章编码】 1005-0078(2011)03-078-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 3
【页码】 78
【摘要】

社区是预防和应对突发事件的前沿阵地。加强社区应急能力建设,对于“平安重庆”建设、“和谐重庆”构建、确保重庆市经济社会又好又快发展、率先在西部全面实现小康具有重大意义。有必要对“紧急事件”、“危机”、“突发事件”,“危机管理”与“应急管理”,“应急管理能力”与“应急能力”概念进行辩析,界定“社区应急能力”概念的内涵,辩识社区应急能力构成要素,分析重庆市社区应急能力建设的现状和存在问题,并提出加强重庆市社区应急能力建设的现实路径。

【英文摘要】

The community is the front position for preventing and coping with emergencies. Enhancing the community emergency handling ability construction is of great importance for setting up 'Peaceful Chongqing' and 'Harmonious Chongqing', ensuring the sound and fast development of Chongqing economy and society, and leading the way to fully realize the well-off society in Western China. Therefore, basing on discriminating concepts of 'emergency', 'crisis', 'sudden incident', 'crisis management', 'emergency management', 'emergency management ability' and 'emergency handling ability', this paper defines the content and components of 'community emergency handling ability'. Moreover, after analyzing the current status and problems of Chongqing community emergency handling ability construction, the realistic route of enhancement is put forward.

【全文】法宝引证码CLI.A.1157265    

社区作为社会管理的基本单元,是居民工作、生活的重要场所,是防灾减灾、应对突发事件的前沿阵地。大力提升社区应急能力,能在第一时间应对突发事件、减少损失,且关系着应急处置、防灾减灾的最终效果。深入研究重庆市基层社区应急能力建设的现状、存在问题及对策措施,对于构建“平安重庆”“和谐重庆”、确保重庆市经济、社会又好又快发展、率先在西部全面实现小康具有重大意义。

一、社区应急能力涵义与构成要素

(一)社区应急能力的涵义

在应急管理学论域中,“应急”一词具有特定含义。与“应急”相关联的有“紧急事件”(Emergency)、“危机”(Crisis)、“突发事件”(Incident)、“危机管理”(Crisis)、“应急管理”(Emergency management)等概念。弄清上述概念,有助于把握“社区应急能力”概念的涵义。应急是应对“紧急事件”。什么是“紧急事件”?有人认为就是突发事件。台湾学者詹中原认为:“紧急事件是指突然、意外发生,需立刻处理的事件,强调带给人相当大惊讶及事先无预警性,是危机的一环,多隐喻危机的爆发期。”[1]也有人认为,在英文中,“紧急事件”通常指在日常生活中经常发生、通常不会造成严重影响的紧急情况。[2]在汉语中,“事件”是指“历史上或社会上发生的不平常的大事情”;[3]紧急事件指必须立即采取行动、不容许拖延的大事。紧急事件并不都造成危害。所以,紧急事件包括、但不等同突发事件。

自20世纪60年代危机研究兴起以来,国内外学者对“危机”进行不同角度的定义。美国国际政治学家赫尔曼提出;危机是某种特定的形势,此时决策主体的根本目标受到威胁,作出决策反应时间很有限,其发生也出乎决策主体的意料。[4]荷兰莱登大学危机管理研究专家乌里尔·罗森塔尔的描述是:“危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件。”[5]美国著名危机管理专家史蒂文·芬克认为:“危机是一个事物不稳定的时期或状态。这时,决定性的变迁即将来临。这种变迁既有可能带来人们所特别不希望的结果,也有可能带来人们特别希望、极端积极的结果”。[6]国内学者薛澜等人认为:“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁和挑战、有关信息很不充分,事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情景的汇聚。”[7]董传义认为,“危机是指系统内部及系统与外部之间的不平衡状态。它的外延是系统内外的各种矛盾关系,当这种矛盾激化的时候将演化为恶性突发事件。”[8]还有认为,危机是对组织目标构成重大威胁、要求在极短时间内作出关键性决策和继续积极回应的突发事件。[9]综上,危机是对社会构成严重威胁和重大危害、急迫需要作出反应的极端突发事件或状态。

突发事件,这一概念的定义由2007年我国公布实施的《突发事件应对法》作出界定:突发事件是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件按照发生原因、机理、过程、性质和危害对象不同而分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件;按照社会危害程度、影响范围、突发事件性质等因素,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。[10]突发事件的特点是:(1)突发性和紧迫性;(2)不确定性;(3)严重的社会危害性;(4)扩散性和连带性。

危机管理,这一概念是伴随着企业实践和工商管理、政治学学科发展而逐渐形成的。有人认为德国莱特纳于1915年出版的《企业威胁论》首先提出了危机管理的概念。也有人认为马歇尔1921年出版的《企业管理》讨论了危机的管理方法。危机管理概念的另一个源头是政治学,特别是国际政治学。1971年美国政治学家阿利森出版的解释1962年古巴导弹危机的著作—《决策的本质》是危机研究的代表作。危机管理因而也成为国际政治学的一个新领域。[11]什么是危机管理?罗伯斯·希斯认为,危机管理包含对危机事前、事中、事后所有方面的管理。有效的危机管理应该能够转移或缩减危机的来源、范围和影响,提高危机初始管理的地位,改进危机冲击的反应管理,完善修复管理,以便迅速有效地减轻危机造成的损害。[12]史蒂文·芬克认为,危机管理是指组织对所有危机发生因素的预测、分析、化解、防范等而采取的行动,包括组织面临的政治、经济、法律、技术、自然、人为、管理、文化、环境的和不可确定的等所有相关因素的管理。[13]日本学者藤井定美认为,危机管理是针对那些事先无法预想何时发生,然而一旦发生却对组织的正常运作造成极端危险的各种突发事件的事前事后管理。[14]实际上,危机管理对应的是危机,也就是说对象是危机—对社会构成严重威胁和重大危害、急迫需要作出反应的极端突发事件或状态,并不是所有的突发事件。

应急管理概念首先使用在美国。早在1803年,美国国会就通过法案确定联邦政府负有帮助遭受毁灭性火灾的城镇重建的应急管理责任。随着联邦政府应急管理职能的扩大,1933年建立了国家应急委员会(National Emergency Council)。1939年,该委员会被转至总统执行办公室,并改名为应急管理办公室(Office of Emergency Management)。后几经职能、机构名称的改变,到1979年三里岛核电厂事故发生之后,卡特政府推动建立了其首长直接向总统报告的联邦应急管理署(Federal Emergency ManagementAgency, FEMA)。该管理署的建立及功能的扩展,标志着“应急管理”作为描述美国各级政府非常态管理职能的核心概念的确立。“9.11”事件后,设立了国土安全部(DHS),联邦应急管理署被并入其中。2005年卡特里娜(Katrina)飓风灾害促使美国又强化了联邦应急管理署的独立性。应急管理署认为,应急管理就是有组织地分析、规划、决策与调配可利用的资源,针对所有危险的影响而进行的减缓、准备、响应与恢复。[15]联合国国际减灾战略在《术语:灾害风险削减的基本词汇》中提出,应急管理是“组织与管理应对紧急事务的资源与责任,特别是准备、响应与恢复。应急管理包括各种计划、组织与安排,它们确立的目的是将政府、志愿者与私人机构的正常工作以综合协调的方式整合起来,满足各种各样的紧急需求,包括预防、响应与恢复”。[16]“应急管理”对于我国来说是一个引进的词汇。1989年,《人民日报》发表了《我国核安全工作进入法制化轨道》一文,其中使用了“核事故应急管理”这一表述。2003年我国经历了“非典”事件后,党中央、国务院作出重大决策,要求全面加强应急管理体系建设,正式使用了“应急管理”一词。应急管理,通常是指政府及其他公共机构,为了预防和应对突发事件而采取的减缓、准备、处置与恢复的有关活动。

应急能力,在应急管理学的意义上,就是预防和应对突发事件的能力。它不仅包括政府、企业、社会组织的应急管理能力,还包括家庭和个人预防和应对突发事件的能力。应急管理能力是指政府及其他公共机构预防和应对突发事件的能力。应该说,应急能力比应急管理能力内涵更丰富,外延更大。

社区,是指聚集在一定地域范围的人们所组成的社会生活共同体。本文的“社区”概念是指城市街道办事处下属的居委会辖区和农村行政村辖区。社区应急能力,是指社区组织及本区域内机关、企事业、社会组织、家庭和个人预防和应对突发事件而采取的减缓、准备、处置与恢复的能力。

(二)社区应急能力的构成要素

根据国情和借鉴国内外经验,社区应急能力除法制规范、体制功能、应急财政等因素外,应包括:

1.应急认知能力。这是预防和应对突发事件的前提,指人们对应对突发事件及其需要知识的认识和把握的主观条件,主要包括应急意识、应急知识、危险及其发生可能性、危险中人财物的易损性程度等的辨识。社区应急信息员、社区干部及工作人员、居民都应该具备基本的应急认知能力,以便开展隐患排查和对突发事件进行先期处置。感觉黑人都特别团结

2.信息处理能力。这是应急决策和应急行动的基础,指人们对有关突发事件信息的传递和处理的能力,包括信息上报及相应制度和设施。社区应建立信息报告制度,并配置相关装备和工具。社区应急信息员、社区干部及工作人员、居民发现危险或安全隐患都有义务迅速报告上级政府和有关部门。

3.监测预警能力。是对可能发生或正在发生的突发事件进行处理时所具备的应对能力,对突发事件的控制和处置发挥重要作用。做好监测预警工作,主要包括编制应急预案、建立监测预警制度,进行隐患排查和监测、配置相应的设施和工具等。社区接到上级政府、有关部门发出的预警信息,或本社区居民报来的、必须通知居民加以防范的危险信息,应迅速通知本社区居民采取相应的防范措施。

4.应急处置能力。这是应对突发事件的核心能力,包括应急快速反应,应急决策,应急指挥、控制、协调,应急队伍的实战技能等。一旦发生突发事件,社区领导就应立即组织力量进行先期处置,实施救援行动,控制突发事件蔓延,减轻损失。当上级政府组织的救援队伍达到时能协助实施救援。

5.应急保障能力。具备必要的应急资源是保障预防和应对突发事件的重要环节。灾害尤其是重特大灾害,不仅涉及面广、破坏力大,而且不确定性、突发性强。所以,做好应对突发事件的综合应急措施准备和一定的应急资源的储备极为重要。应急保障主要包括:应急设施建设;应急装备工具储备;应急物资储备;资金支持;避难场所设置等。

6.居民反应能力。是指居民对突发事件采取相应行动的能力,主要包括:居民个人的对灾害的防御能力和自救、互救技能,居民家庭应急准备情况等。在灾害发生时,居民应能尽力避险;如果灾害发生近在自身或周围人群时,居民能够迅速实施自救或互救。

7.社会疏导能力。这是预防和应对突发事件的一种重要能力,它是指突发事件将要发生或发生过程中组织相关区域群众有序转移到避难场所或其他安全地带的能力。当将要发生或正在发生的突发事件危及到本社区居民的生命和财产安全时,社区能够根据预警信息和上级要求,按照预案确定的路线和方式组织居民有序、迅速、紧急撤离,以避免和减少居民的生命和财产的损失。

8.应急动员能力。是对本社区的人力、财力、物力等资源进行调动和整合,以有力有序有效地预防和应对突发事件的能力。主要包括组织社区内机关、企事业单位、社会组织、居民捐款捐物和提供技术支持,开展应急宣传教育和演练,为受到伤害的居民提供必要的基本生活条件、心理干预等能力。

二、重庆市社区应急能力建设的现状分析

(一)重庆市社区应急能力建设的基本情况

按照《突发事件应对法》、《重庆市突发共公事件总体应急预案》、《重庆市人民政府关于加强基层应急管理工作的意见》等法律法规及政府相关政策文件要求,重庆市基层社区不断加强应急管理工作,稳步提升应急能力。重点开展了基层应急管理能力建设“五个一”工程,即每个乡镇建立了一套专(兼)职应急管理工作班子,每个行政村和社区因地制宜建立一套基层应急预案,设立一名应急信息员,建立一支以民兵为主体的义务救援队伍,组织一次应急演练。整体而言,主要体现在以下几个方面:

1.基本建立应急管理组织体系。全市各区县街道办事处、乡镇人民政府按照属地管理为主的原则,负责本行政区域内各类突发事件的预防和应对工作,明确党政办或综治办为应急管理工作机构,确定了专兼职人员及其相关责任。社区居委会、村委会落实了应急管理工作负责人,明确了应急管理信息员。社区内社会团体和企事业单位是本单位应急管理工作的责任主体,落实了分管领导、工作机构和人员,在属地政府和上级主管部门的领导下开展应急管理工作。

2.普遍制定社区多类应急预案。社区根据本社区实际情况和特点,普遍制定了应急预案,特别是对本社区存在的重大以上的安全隐患都制定了应急预案,社区内机关、企事业单位、社会团体都制定了符合本单位实际的应急预案,明确了应对突发事件的负责人、救援人员、职责任务、应急准备、监测预警、信息上报、应急响应、通讯方式等,形成了横向到边、纵向到底的预案体系。

3.初步形成社区监测预警机制。社区对存在的重大自然灾害隐患点有专人负责监测,特别是在汛期暴雨天气或在江河水位上涨时,监测人员通过查看、测量等手段,了解隐患点地质变化,一旦发现有大的变化,迅速上报,确有必要时发出预警信息,启动应急预案。在暴风雨天气来临前,收到政府应急机构发出的预警信息后,通过广播、电话等方式及时向社区居民通知,以预防和应对灾害的发生。

4.积极组建社区应急救援队伍。全市10 954个社区都建立了由社区主要负责人或负责安全应急综治的干部任队长,由社区工作人员、党团员、医务人员、民兵、预备役人员等组成的10—50人综合应急救援队,负责社区内突发事件发生后的应急救援工作。机关、企事业、社会团体大都组建了应急救援队伍。针对本社区可能遇到的突发公共事件,社区组织应急救援队伍演练,以不断完善预案,提高素质能力。通过形式多样的培训,不断提高社区救援队应对突发事件的能力,并积极参与救援活动。

5.逐渐重视社区应急宣传演练。社区通过图书室、宣传橱窗、板报、标语、宣传册等形式普及安全应急知识,特别是利用“防灾减灾日”、“安全宣传日”等各种宣传日、纪念日开展集中宣传和演练,普及安全应急、防灾减灾知识和各种自救、互救技能。中小学校通过开设安全应急课程、召开主题班会、观看防灾减灾影视作品、组织应急演练等活动,开展形式多样的安全应急、防灾减灾宣传教育,提高学生安全应急的素养和技能。

6.认真确定社区应急避难场所。按照市政府的要求,重庆市区县、乡镇(街道)、社区都开展了应急避难场所建设。截至2010年底,重庆市明确并挂牌的社区应急避难场所10 548个,占全市社区总数的97.7%。明确并挂牌的社区应急避难场所均编制了人员疏散、基本生活保障预案。

(二)重庆市社区应急能力建设的制约因素

重庆市社区应急管理工作虽然取得了不小成绩,但是还存在以下几个主要制约因素:

1.社区居民应急意识还需增强。在经过“非典”和“5.12”大地震后,通过应急宣传教育,基层社区居民的应急意识得到了一定程度的增强。但是,


  ······夫妻本是同林鸟

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