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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政审判中的司法建议制度运行分析
【副标题】 以江苏法院为视角
【英文标题】 Analysis on Judicial Advice System Application to Administrative Adjudication
【英文副标题】 From Aspect of Jiangsu Court【作者】 黄学贤 丁钰
【作者单位】 苏州大学 江苏省高级人民法院【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政诉讼;司法建议;司法能动
【英文关键词】 Administrative Litigation;Judicial Advice;Judicial Initiative
【文章编码】 1005-0078(2011)03-086-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 3
【页码】 86
【摘要】

在行政审判中,司法建议应当严格明确以行政行为存续力为效力范围,禁止法院直接以司法建议方式对进入诉讼的行政行为进行具体指导,在处理与行政判决的关系上,应当坚持行政判决的最终既判力。未来司法建议制度必须从文书制作、反馈机制、法律责任、信息公开等方面作出规范。

【英文摘要】

In administrative adjudication, the validity scope of the judicial advice should be strictly and clearly limited to the existence force of administrative acts in order to forbid the court from guiding specifically the administrative acts involving in litigations by direct judicial advice, and, when balancing its relationship with administrative judgment, the end res judicata of the later should be supported. Moreover, more regulations should be done to judicial advice system in future, including document making, feedback mechanism and legal liability as well as information publicity.

【全文】法宝引证码CLI.A.1157267    
  行政审判中的司法建议制度作为能动司法的一种重要方式其功能性己毋庸置疑。但还有很多问题悬而未决:关于司法建议的范围问题分歧依然很大;司法建议的效力问题依然尚无定论;司法建议将来的发展去向仍无归属;其与行政诉讼判决既判力之间的矛盾依然未解决等等。本文考察了部分法院司法建议制度运行的现状,对上述问题进行了梳理,试图通过一定的司法方法“熨平法律织物的褶皱”。
  一、宏观运行层面:作为延伸审判职能的司法建议制度
  (一)江苏各级法院:高度重视、加紧规范、积极应对
  2008年以来,江苏省法院共发送司法建议1 227件。此外,2003年至2006年全省法院还为305件法律、法规、规章和重要规范性文件草案提供法律意见,举办了各类行政执法与行政审判座谈会2 474次,为行政机关培训授课1 684次。近五年以来,以江苏为例,行政审判司法建议数量基本是逐年上升的,这体现了“不断拓展审判职能、积极服务法治建设、有效优化司法环境”的审判经验,形成了推进行政审判整体司法环境良性循环的“江苏模式”。[1]
  为保证司法建议的质量和效果,南通中院、盐城中院先后出台专门文件,分别规定了法院应当发出司法建议的五种情形和八种情况;大丰市法院还实行“一案一议”制,对行政机关败诉的每一起案件均坚持提出司法建议。此外,盐城、无锡、南京等地还向党政机关发送《行政审判工作年报》,常州市还建立了行政审判和行政执法交流例会制度。这一系列创举都进一步延伸了行政审判职能。
  (二)以盐城法院为例—规范司法建议的积极探索
  盐城中院早在2006年就出台了《加强行政审判司法建议工作暂行规定》(以下简称《规定》),司法建议弱强制效力在该规定里得到了很好的体现:“个案建议同时抄送上一级行政机关和同级政府法制部门”,强化了行政机关内部上级对下级的监督,“必要时可以向同级人大和政府人事、监察部门发送”,体现了外部异体监督和专门监督的结合。“综合性建议一般向同级党委、政府报送或向上一级行政机关发送。”这里凸显了党政机关的特殊作用,将司法建议的落实与行政机关公务人员的自身利益切实挂钩。“建立个案建议落实反馈和定期回访机制。有关人员在发送书面《司法建议书》的同时,应告知被发送单位在30日内将有关建议落实情况反馈发送单位。各法院应定期对相关建议的落实情况进行回访。”针对反馈机制可能遇到的障碍,该《规定》细化了诸如反馈时间等程序性规范。此外,“案件一旦被法院判决败诉,纪检监察部门将进行倒查,直至追究相关人员的违法执法责任。”[2]这就意味着所有公务行为在接受司法评价的同时,公务人员本身也将接受政治评价,这是一张复合纠察的立体之网。以此为契机,盐城法院行政审判中的司法建议的反馈率、反馈质量都在全省处于领先位置。
  在盐城,行政审判中的司法建议不再柔弱,而是以强势姿态有效监督政府依法行政,该市先后出台了《盐城市行政执法责任制暂行规定》、《盐城市行政执法过错责任追究暂行办法》等规范性文件,进一步健全了行政执法的监督体系。结合盐城经验,司法建议制度能对行政机关形成威慑力,仅依靠法院自身力量难以达成,必须依靠党政机关的强力支持。发人深省的不是何种外力的介入进而影响司法权、行政权之间的衡平,而是行政审判所处地位无论基于何种原因在当下依然离不开巩固和扶持,部分改革仅仅倚靠司法权的内部治理无疑是孤独的,需要的是将发散思维涵盖到司法工作的方方面面。
  二、中观运行层面:司法建议的规范之路
  (一)司法建议书文书制度之规范
  1.起草主体。个案中的司法建议由案件承办人制作,由庭长负责审核、分管领导签发后方可向被诉的行政主体发出。案情复杂的,或涉及多个案件的综合性司法建议应当向分管领导汇报,由其决定是否发送司法建议;如果决定发送,仍由承办法官起草司法建议文书,按照一般审核程序以法院名义签发。案情重大、分管领导仍不能决定是否发送司法建议的,必要时可提交院审判委员会决定。来自北大法宝
  2.文书格式。司法建议文书格式应当统一。由行政庭统一编号登记存档。在司法建议书规定期限内,被建议机关对建议内容进行回函的,应当与司法建议书一起装订。逾期没有答复和回函的,应该在结果处理单上写明原因。所有司法建议书必须按照裁判文书的要求归入法院档案,以便日后查阅。
  (二)司法建议书反馈机制及法律责任之规范
  部分法院为了保障司法建议书达到预期效果,往往会主动联系被建议机关,通过座谈、交流、走访等方式了解被建议机关的整改落实情况,一定程度上消耗了法院的资源和精力。因此行政审判中的司法建议应当以常规检查敦促为主,必要时方进行回访。司法建议文书中一旦规定了具体整改期限,逾期法院可以向被建议机关的上级机关反映,同时向被建议机关的同级人大进行汇报以敦促落实。
  关于司法建议,笔者最关心的莫过于它们到底能起到多大的实际效果。我们可以参考法国最高法院咨询制度:对于被建议机关不反馈的处理,必须要求其说明理由。拒不说明理由将直接追究被建议机关直接领导者的行政责任甚至是法律责任。行政问责的归宿是追究直接负责人的行政责任。“表露对法院裁决的蔑视,就是表露一种对这一部门所提供的这种公共服务的故意漠视,并且也因此构成了一项个人过错……唯一能将其填补的方式就是执行公务员的个人责任制。”[3]
  在行政机关败诉案件执行过程中,往往受到不少阻力,所以有学者就察觉到目前针对行政机关执行的困境:“因为对行政机关的罚款终究是由国库支付,对公务员的个人利益并无直接损害……事实上,行政机关作为一个抽象主体,它的行为意志、意思表示都是由该机关的人员来代表实现的,说到底是由机关负责人来决定的。”[4]同样作为诉讼类的法律文书,司法建议尚且不具备裁判文书的效力,如果单从法院作出规定,司法建议书有时遭遇强有力的抵抗更是不可避免的。
  实践证明,大部分的行政责任被集体责任消解,只有追究个人责任,才能对行政活动产生激励。法律既有评价功能又有价值判断与选择的功能,一旦条文中明确了对司法建议不回复的法律后果,最终会由直接负责人作出对自己有利的选择,如果这种选择契合了司法建议活动的目的,那么整个行政活动会产生正相关的收益。
  我国目前对程序违法的责任追究机制的重视程度远不及实体违法的追究力度,而被建议的行政行为又大部分是程序性上出问题的,这些游离于合法但不合理、瑕疵与违法之间的程序问题得不到法律有效的追究,就会产生这样的问题:虽然利益损害是较小的,但被多数人不断重复经历,长此以往这种不利累加起来也是对公共利益的一种侵害,这也充分暴露了目前行政法多重缺陷的交织。目前在各行政机关内部,有相对详尽的责任认定以及和公务人员评级制度相联系的细则,司法建议如若与这些规章制度相互结合起来,不仅能够化解自身的困境,也能大量填补监督行政程序瑕疵的空白。
  (三)司法建议书公开制度之规范
  司法建议能否公开?在实践中目前是作为“内参”,多数单位不愿意公开。无论是法院还是被建议的行政机关都比较乐于在不被公众关注的情况下进行交涉,司法建议书早期能够在行政机关取得一定信任也是基于此。但作为一类特别的法律文书,有必要对司法建议书作一分为三的理解:
  一类是不直接涉及具体相对人或利害关系人且属于需要保密的程序性的司法建议书,可以理解为“工作秘密”。关于工作秘密,在《国家公务员暂行条例》中未作解释,但根据起草法规部门的解释,其含义应为:(1)除国家秘密以外的,在公务活动中不得公开扩散的事项;(2)一旦泄露会给本机关、单位的工作带来被动和损害的事项。[5]涉及工作秘密的司法建议文书不需要公开。一类是不直接涉及具体相对人且不属工作秘密的,可以理解为“内部资料”。只要内部资料没有影响到具体相对人也属于不需要进行公开的内容。另一类是直接涉及相对人或利害关系人的司法建议书,笔者认为应当公开。
  三、微观运行层面:三种主要司法建议类型个案分析
  1.撤诉案件的中司法建议。学者们认为,“由于行政诉讼解决的中心问题是行政行为的合法性问题,由于行政机关不能处分国家的职权,由于原告处分自己的起诉权不能消除行政行为的违法状态,因此,行政诉讼中原告的撤诉权受到更多的限制。”[6]事实上无论是原告自愿撤诉还是基于各种压力进行利益权衡后的撤诉,都不意味着涉诉的行政行为已经得到合理的评价。随着法官素质愈来愈精良,司法队伍本身也希冀能有更多的作为,在“撤诉”之外似乎可以做点什么,这时恰到好处的司法建议书就在富有责任感的法官手中诞生了。
  在“N诉U市某渔政管理站行政登记”[7]一案中,随案的《司法建议书》中写道:“我院在审理该案中,发现你站将网围养殖使用权人从原告变更登记至第三人名下,虽让当事人提供了办理转让登记所需的相关材料,但在具体审核当事人身份等程序上尚存在一些瑕疵。……为了使行政机关在执法过程中更加规范,减少不必要的纠纷,本院特向你站提出以下建议……。”
  U市某渔政管理站的《回函》是耐人寻味的:“在贵院的大力支持下,原告诉我站渔业行政登记一案以原告最终撤诉而得以妥善解决。通过本次诉讼,反映出我站在网围养殖使用权登记转让

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