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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
论新型农村金融组织市场退出的法律监管
【英文标题】 On the Market Exit Supervision Mechanism of New Rural Financial Institutions
【作者】 王怀勇曹琳【作者单位】 西南政法大学
【分类】 经济主体法
【中文关键词】 新型农村金融组织;市场退出监管;村镇银行;小额贷款公司;资金互助社
【英文关键词】 new type of rural financial institutions;supervision of market exit; rural bank;small-loan company;mutual cooperatives
【文章编码】 1008-4355(2012)03-0085-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 3
【页码】 85
【摘要】

我国新型农村金融组织市场退出监管的制度建设尚处于探索初期,在实践运行中也暴露出诸多弊端。因此,在建设现代农村金融制度的背景下,对比总结村镇银行、小额贷款公司与资金互助社在经营管理和支农方式上的异同,并在此基础上进行差别化的市场退出监管制度设计,无疑对回应新世纪我国农村金融监管实践、完善新型农村金融组织法律制度具有重要的理论价值与现实意义。

【英文摘要】

The construction of the market exit supervision mechanism of new rural financial institutions is still in the initial stage,and many drawbacks have been exposed in the operation. Therefore,on the back-ground of constructing modern rural financial system,comparing the rural banks with the small-loan compa-nies and the mutual cooperatives on their operation management and the way they support rural area, the differ-ent systems of market exit supervision mechanism can be designed for new rural financial institutions,which is,beyond preadventure,important to our market exit supervision mechanism for new rural financial institutions both in theoretic value and practical significance.

【全文】法宝引证码CLI.A.1162963    
  
  在中央大力支持与发展新型农村金融组织的背景下,村镇银行、小额贷款公司和资金互助合作社等积极配合现代农村金融改革步伐,通过“以增量刺激存量”的方式大大激发了农村金融市场的活力,为提升农村金融服务水平做出了巨大贡献。根据中国银监会公布的数据[1],截至2010年11月底,全国共组建新型农村金融机构425家,资本总额150亿元,当年实现利润8.6亿元{1}。但是,根据“优胜劣汰”的市场规律,“井喷式”的高密度发展必然也会导致部分机构因竞争失败而被迫退出市场。畅通市场退出机制的缺乏,必然会将农村金融市场逼向饱和状态,从而不仅扰乱稳定的金融市场秩序,还会在很大程度上抑制农村金融系统内部的有效竞争。因此,就新型农村金融组织的市场退出进行有效监管,引导失败组织顺利退出市场竞争,对农村金融体制的深化与改革来说,无疑具有重要的理论价值与实践意义。
  一、新型农村金融组织市场退出监管的理念定位
  面对我国新型农村金融组织市场退出的制度空白,盲目而分散的具体制度设计不仅无法高效地解决实际问题,还有可能在新型农村金融组织之间甚至在整个农村金融制度体系内部形成混乱与冲突。有鉴于此,本文首先尝试对监管理念予以梳理,以为后续具体制度的设计奠定基础。
  (一)制度体系化理念
  任何一项法律制度都应当具备完善的内在体系,其往往表现在结构完整、体例科学、逻辑严密和内部和谐四个方面。结构完整与体例科学是对法律制度形式上的要求,即任何一项法律制度都应当通过对其调整的社会关系的各方面作出制度安排,从而形成完整的结构和合理的体例,尽可能剔除法律盲点,争取实现全方位、多角度的法律控制。逻辑严密与内部和谐则主要是对法律体系内容上的要求,它强调同一体系内部各项具体制度间必须坚持相同的基本原则与价值目标,以严密的逻辑为前提,保证系统内部的和谐,并通过这种制度安排为其高效运转奠定基础。
  对于新型农村金融组织这一新鲜事物,我国的实践尚处于起步阶段。虽然我国先后颁布了《村镇银行管理暂行规定》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》、《农村资金互助社管理暂行规定》等行政规章,但是相对于发展程度较高的商业银行,新型农村金融组织在体系建设方面仍缺漏众多。例如,缺乏明确、持续、有效的政策扶持,且在扶持的力度和方式上存在较大随意性;东快西慢,区域发展与分布严重失衡;准入资金要求、业务人员素质与组织治理结构等操作标准过高,严重脱离实际;内部风险控制机制缺失,引发风险积累;监管制度不完善,尤其是监管主体混乱、监管标准模糊;等等。
  作为新型农村金融组织制度体系中的一个重要部分,市场退出监管制度与其他制度之间具有密不可分的关系。所以,在对市场退出监管进行制度设计时,必须首先明确制度体系化的理念,从宏观上把握整个制度建设,确保各项制度之间的互相协调、互相促进,以形成合力并推动整体的前进和发展。也就是说,在法律制度的形式上,除了合理构建新型农村金融组织的市场退出监管制度,还应当加强对其市场准入制度、运行监管制度、风险控制制度等各项制度的建设和完善,尽快搭建新型农村金融组织的整体制度框架。在法律制度的内容方面,要求则更为具体与细致。例如,在设计市场退出监管体制时,监管主体应该同市场准入监管主体接轨,确保在充分掌握市场饱和度的前提下,有计划地引导竞争者的进入和退出;在细化市场退出的标准时,应当与监管方式、监管内容保持协调,因为对于市场退出监管而言,只有在机构运行中能够切实操作的标准才具有真正的现实意义。
  (二)市场主导化理念离婚不离婚是人家自己的事
  市场经济以市场主体的“无限求利性”[2]作为其逻辑起点{2},各类商品和服务的提供者为了追求利益最大化而积极投身于市场竞争。在此过程中,一方面,市场主体会不断降低生产成本,提高生产效率,完善产品质量,实现“个体优化”;另一方面,整个市场也会在竞争中将资源输送到效率更高的主体和行业领域,通过优胜劣汰促进市场分化,实现“整体优化”。可以说,以市场为主导(当然不排除适度的国家干预)的经济运行模式是效率和公平的统一,这一点必须在我国社会主义市场经济建设中予以肯定。
  以上述理论反观我国的新型农村金融组织,与其说它是农村金融发展的自然产物,不如说它是政府推进三农问题解决的政策选择。由于欠缺良好的金融环境,新型农村金融组织从试点推行到全国开展,其制度构建中的政策决意远远多于市场规律,国家意志代替市场选择成为首要影响因子。长期以来,我国对“政策主导理念”的错误坚持使新型农村金融组织从根本上无法参与平等的市场竞争,在未发挥深化农村金融体制改革作用的基础上,更进一步降低了农村金融的市场化程度。这种现实状况的广泛存在,不仅加剧了农村金融对国家支持的依赖性,也使得国家实际上成了新型农村金融组织的隐性担保者。[3]与此同时,新型农村金融组织的行业竞争能力始终徘徊不前,在独立性缺乏和组织结构不完善的双重桎梏下,难以成为合格的市场竞争者。
  随着新型农村金融组织制度实践的加深,为了化解上述问题,我们应该逐渐从“扶持”走向“放手”,以“市场主导理念”取代“政策主导理念”,而这一点在新型农村金融组织市场退出监管制度的设计上体现得尤为深刻。具体来说,市场主导化理念要求此监管制度应当在退出主体、退出时间、退出方式、退出标准等方面坚持以市场为主要导向,实现“以合理的标准,在恰当的时机,帮助失败机构以最优方式退出市场”。例如,在退出方式的选择上,应该根据效益最大化原则,依不同对象的特点区分适用接管、并购、破产的方式[4],实现资源的最优化配置,并且要绝对避免政府操纵下的不当市场退出。但新型农村金融组织毕竟肩负着一定的政策性支农职责,因此,在市场退出时有必要同相关政府部门进行一定程度的沟通,听取相应建议并争取政府部门的积极支持。
  (三)全程监管化理念
  市场退出是一项阶段性任务,从濒临退出标准到完全退出市场,整个过程需要相当长的时间才能完成。尤其是金融机构以审慎监管为原则,其市场退出的过程就更为缓慢。我国对银行业金融机构市场退出的监管水平不高,在监管规范不健全与监管结构不完善的情况下,监管者主要着眼于两方面工作:一是退出标准的拟定,二是退出程序的执行。从实践看,上述情形使得我国在市场退出方面的监管沦为机械地制定标准与执行标准,灵活性与针对性的缺乏使其无法适应复杂的现代金融需求。
  当前世界金融行业所通行的以风险管理为核心、涵盖从准入到退出的全程监管体系收效甚好,尤其是在市场退出监管方面创建了以预防性为核心的事前监管制度、金融稽查或检查制度及维护性的事后救助监管制度等{3}。这种全程监管化理念的植入与银行业自身的经营发展特点密不可分。第一,银行业金融机构作为公共金融服务的提供者,与市场经济有着密切的关系,对其进行全程监管是保护参与金融活动的社会公众的基本要求。第二,作为资金融通的媒介,银行业金融机构的运行有一种时间上的连续性。选取机构运行中的“点时间”进行监管,并由其结果数据生成监管标准的操作方式不仅严重损害了监管体系的科学性与严谨性,更容易将某一环节的监管失误扩大,造成恶劣后果。第三,银行业金融机构的资金具有较强的流动性,以其为连接点会形成机构内各项业务间的相关性,而片段式监管人为地割裂了这种广泛的业务联系,从而降低了所获数据信息的可靠性,使得监管效果差强人意。
  本文将全程监管化理念引入新型农村金融组织市场退出监管制度的语境下进行阐述,主张在制度设计中全面贯彻全程监管理念,就市场退出过程中的每一个环节对退出机构进行辅导,以保证监管的全面性、有效性和及时性。该理念具体表现为:事前建立有效的风险预警机制,密切关注机构运行的各项数据,一旦其满足退出标准,监管部门就要在第一时间积极介入救助;事中引导退出机构选择适合的退出方式,并辅以各项配套制度,通过阻断退出机构引发的风险传递来减少此种市场退出的负外部性,力求在严格遵照市场退出程序的前提下保障退出的迅速与便捷;事后密切关注退出行为对农村金融市场及农村经济的后续影响,收集分析有关数据,为国家其他宏观调控措施提供信息依据。
  (四)制度协作化理念
  所谓的制度协作,是指在社会整体制度的框架内,作为子系统的各项具体制度为了实现共同的社会目标而相互配合与作用的过程。本文所指的制度协作主要是强调各项社会具体制度在完善我国新型农村金融组织市场退出监管制度过程中的互动。此种制度协作之实现存在一定难度,以下述三方面作为其实践基础。第一,有关新型农村金融组织的基本制度架构已经完成。在制度协作中存在“主制度”与“从制度”之分[5],“主制度”越健全,其与“从制度”形成互动组合的机率就越大,这是制度协作的前提基础。第二,各项“从制度”都坚持市场主导理念。由于在“主制度”的设计上坚持以市场为中心,相关的各“从制度”也不得与之违背,在所提供的制度支持上,应该更注重发挥市场的基础性作用。第三,全程监管理念已经在新型农村金融组织市场退出制度中全面推行。“从制度”依赖于同“主制度”的结合产生互动,只有“主制度”本身已经践行全程监管,“从制度”的互动才能深入机构市场退出的各个环节。所以,制度协作化理念是前述制度体系化理念、市场主导化理念和全程监管化理念的必然延伸,也是其得以贯彻的根本保证。
  与制度体系化理念中要求的“银行业金融体系内部各制度的互动”不同,制度协作理念强调的是:新型农村金融组织的市场退出监管机制必须建立在与银行业金融体系外各项配套制度积极协作的基础之上。此种制度范围上的突破着眼于宏观的农村金融乃至农村经济,将新型农村金融组织市场退出监管制度置于国家众多调控措施中进行审视,要求制度设计具有更高的协调性。所涉及的各种配套制度包括横跨银行业与保险业的存款保险制度;涉及民事、刑事、行政责任的市场退出问责制度;机构退出的后评价制度;退出救济中的财政优待制度等。例如,长期以来我国对农村金融一直给予扶持,因机构经营不当而造成的损失往往以“维护农村金融稳定”的名义被政府填补,不仅造成市场竞争机制的弱化,更会引发系列道德风险。因此,在新型农村金融组织市场退出监管制度中必须要有所创新,保证一定程度的政府扶持,同时严防道德风险,打击金融行业中的违法犯罪,明确对机构市场退出负有责任的相关人员的行政、民事甚至刑事责任。
   当前,我国新型农村金融组织正处于发展阶段,面对尚不成熟的各种组织类型和管理制度,期望一步到位地完成新型农村金融组织市场退出监管制度的具体设计,是不现实的。因此,依托于现有的实践经验,笔者根据村镇银行、小额贷款公司和资金互助社的不同特质分别展开以下制度设计。
  二、村镇银行市场退出的法律监管
  村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准,由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资,在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。从整体上看,村镇银行与商业银行颇为相似,都是商业性质的主要开展存贷款业务、结算业务的银行业金融机构;但由于肩负服务“三农”的任务,村镇银行在资本规模、产权结构、业务范围等方面具有明显的特殊性。首家村镇银行是2007年3月在四川成立的仪陇惠民村镇银行,经过四年的发展,至2010年末,全国范围内村镇银行的总数已达到了275家{4}。
  目前,村镇银行市场退出监管制度体现在《村镇银行管理暂行规定

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