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【期刊名称】 《暨南学报(哲学社会科学版)》
论区域行政执法合作
【副标题】 以珠三角地区执法合作为例【作者】 杨桦
【作者单位】 广东外语外贸大学法学院【分类】 行政法学
【中文关键词】 区域经济一体化;区域行政执法;合作;法治
【文章编码】 1000-5072(2012)04-0026-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 4
【页码】 26
【摘要】

区域行政执法合作是区域法治建设中的一个重要环节,是促进区域经济协调发展的内在要求,是维护区域行政执法的公正与效率的有效举措。针对区域执法合作中存在的问题,应强化执法合作的观念,健全执法合作的机制,发挥“软法”在执法合作中的作用,完善执法合作的“硬法”规制,建立执法合作的协调管理机构等,以推动区域执法合作取得良好的效果,提升区域法治建设的水平,进而推进法治的进程。

【全文】法宝引证码CLI.A.1192889    
  区域行政执法合作,是指在区域经济一体化的背景下,区域内的各行政主体在针对区域的共同事务进行行政执法过程中所采取的信息沟通、执法协助、联合执法等活动,以及对各执法主体的法律地位、职责权限、执法标准与程序、协作形式以及监督机制等予以规范的总称。
  通过区域行政执法合作,应对地区域经济一体化带来的挑战,推动体制机制创新,破除地方保护、条块分割、恶性竞争的弊端,协调好各种利益关系,创造公平、开放的市场环境,形成统一、高效、规范、有序的次级区域大市场,促进生产要素的合理流动和优化组合,破解发展的外来压力,激活发展的内生动力,实现区域经济社会全面、协调、可持续发展的目标。
  一、区域行政执法合作的必要性分析
  近年来,国内区域经济一体化的步伐明显加快,而区域经济持续协调发展,必须以科学合理的区域立法协调和执法合作为保障,且有效的区域执法合作能够整合执法资源,遏制区域内的地方本位和部门保护主义,形成执法的合力,促进执法程序与标准的统一,从而减少内耗、提高效率,进而巩固区域经济一体化的成果。
  (一)区域执法合作是区域经济一体化的必然要求
  区域经济一体化要求突破各地区市场的局限性,促进生产要素自由流动,优化资源配置,实现优势互补、互利共赢。区域经济一体化实质上是将各地区原本独立的市场有机地联合起来而形成一个关系紧密的大市场,要使得这些本属于不同行政区划的市场协调一致、高效运行,就必须保持区域行政执法的协调性和统一性,因而区域行政执法合作在区域经济一体化中占有重要地位,成为保障区域经济一体化稳定发展之必需。具体来说,区域执法合作对区域经济一体化的作用主要包括以下两个方面:一是构建统一的市场规则,减少区域合作的内部冲突。区域行政执法合作使各地区共同致力于维护市场的统一性,制定共同遵守的市场规则并依照其开展各项执法工作。而且,统一的执法标准能使区域内的相关行政执法一视同仁,有效地减少合作各方因执法行为而导致的摩擦和冲突,保障区域内的和谐稳定。二是维护良好的市场秩序,保障市场机制的正常运转。通过区域行政执法合作,维护好市场经济的平等互利性、公平竞争性,最大限度地激发市场主体的积极性和创造性,达到区域经济一体化发展的最佳效果。
  (二)区域执法合作是遏制地方和部门保护主义的重要手段
  地方保护主义是区域经济一体化过程中遇到的一大障碍。根据《重返经济舞台中心——长三角经济区融合转型研究》的调查报告显示:
  为了追求地方政府自身经济利益的最大化,地方政府经常对经济进行不合理的干预,行政区划成了阻隔经济一体化进程的一堵“看不见”的墙,行政边界构成了阻碍我国区域经济一体化的壁垒,也成为阻碍我国城市经济区形成与快速发展的巨大障碍。而且,在区域经济一体化的进程中,由于我国区域经济发展的差距不断扩大,区域之间的利益摩擦随之激化,各级地方政府为了保护本地区利益,往往限制外地产品的进入,严重阻碍了市场因素的自由流通。
  可见,地方保护主义严重阻碍了区域经济一体化的进程,且绝大多数的地方保护策略是通过行政执法来加以实施的,因此对地方保护主义的有效控制需要从各地的行政执法入手,而通过区域行政执法合作,为合作各方的协商沟通建立良好的平台,以消除区域间的行政壁垒,维护市场的统一性,促进区域经济的协调发展。
  部门保护主义是阻碍区域经济一体化进程的另一障碍。执法中的部门保护主义,是指在执法活动中,一些部门行政执法机关及其执法人员违法以种种不正当方式保护本部门非法利益的方式,或对本部门的合法权益采取违法方式来加以保护的行为。“由于权力分散化,特别是在现行中国体制下,部门之间往往因为权力分配不均衡而产生争权现象并不鲜见。”{1}66区域合作实践中,执法机关将执法行为与其所在部门的经济利益挂钩,对有利可图的执法任务争先恐后地采取行动,而对无利益关系的案件则相互“礼让”,从而使区域合作中出现了多头执法、重复执法的“密集地带”和相互推诿、无人管理的“空白地带”。在区域经济一体化中,执法权的冲突需要区域行政执法合作进行缓解,特别是对一些多部门都有管辖权的事项,更是要通过多方的协调,理清执法主体间的关系,明确各自的权责,以避免执法权的冲突和执法行为的混乱无序。
  (三)区域执法合作是形成执法合力,治理跨区域公共事务的有效举措
  二战以来,特别是进入21世纪后,人类社会逐步步入知识经济时代,经济全球化和区域经济一体化的潮流接踵而至。在这种全新的政治行政生态格局下,纷繁芜杂的动因交织在一起,使民族国家或地区诸多的传统“内部”社会公共问题与公共事务,变得越来越“外部化”和“无界化”,跨国或跨行政区划的“区域公共问题”大量兴起,并有复杂化、多元化和规模化之态势。因此,在一国领域内,以往由一个地方政府进行的单边公共行政已经力不从心,无法应对大量的“区域公共问题”,而由双边或多边的区域政府追求合作行政或联合执法便提上议事日程。简言之,区域经济发展过程中的区域政府合作与执法合作问题日益凸显。比如,跨行政区划的环境保护问题、人口和资源问题、基础设施建设问题、区际法律冲突问题、地区稳定问题、流行病的防治问题、区域发展问题等等,已经远远超出单边行政的能力范围,必须依赖多个区域政府或其它非政府组织的联合治理{2}。开展区域行政执法合作有助于推动区域内各行政执法机关之间的执法沟通、协调和联动,强化监督检查,形成执法合力,有效治理跨地域公共事务。
  (四)区域执法合作是统一执法程序和标准,提高执法效率和质量的主要途径
  1.区域执法合作有利于统一执法程序,切实保障相对人的合法权益和减少行政内耗
  统一的执法程序一方面能有效地规范和控制区域合作中公权力的行使,保障市场机制的正常运转和保护行政相对人的合法权益;另一方面,执法程序的统一对于区域内的各行政执法机关而言,减少了其内部各方因程序差异而产生的冲突,降低了行政系统的内耗,使行政执法人员能把精力集中到各项执法事务中去,而不是消耗在其内部复杂的利益冲突之中。区域行政执法程序的统一是实现区域经济一体化发展必须解决的问题,而区域行政执法合作的反复实践和磨合,是解决该问题的重要途径。
  2.区域执法合作能推动执法标准的统一,促使区域内各行政主体执法目标达成一致
  在区域经济一体化进程中,执法标准的确定是区域行政执法的前提之一,也是影响区域合作是否能取得预期效果的重要环节。区域内的各方由于受到各自社会状况、经济发展以及执法环境等因素的影响,在执法标准上可能存在差异。为了推进区域经济一体化向纵深方向发展,使合作各方的执法标准相一致是必要的。比如,在行政许可、行政处罚和行政强制等方面,一致的执法标准能使区域合作的平等性得以体现,更有利于促进资源的合理配置、商品的自由流动以及确保良性竞争、公平交易等。一致的标准还能有效地遏制地方利益化和部门利益化的行为,促使各方形成一致的执法目标,共同致力于区域经济一体化的长远发展。而就区域经济一体化的现状而言,执法标准的差异主要是受制于各地经济发展水平的不平衡,因此,执法标准一致并不能机械地理解成为各种量化的、精确的一致,应当根据各地的实际情况保有合理的弹性空间。而且,达到执法标准的一致不可能是一蹴而就的,而是一个以经济的发展和平衡为基础的过程。在此过程中,区域执法合作能够将以上构想付诸于实践,并对其在区域一体化的不同阶段给予调整,从而在操作上形成一套切实可行的执法标准,进而促成一致的执法目标。
  3.区域执法合作对于提高执法效率和质量起着积极的作用
  区域执法合作是与区域经济一体化相匹配的执法模式,它既能有效地整合资源、形成执法的合力,又能优化行政执法系统的内部结构,而且还能增强信息传递的速度和执法协作的紧密程度,提高行政执法的效率,从而能在广度和强度两个方面较好地回应区域经济一体化所带来的执法压力和挑战。区域执法合作是区域经济一体化在法治层面的体现,区域内行政执法机关的通力合作有利于增强执法的效果,保障区域行政执法的质量。
  二、区域行政执法合作的现状与问题
  伴随着区域经济一体化进程的推进,区域行政执法合作迈开了步伐,取得了进展。就珠三角地区而言,自2008年底《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》出台以来,珠三角九市为贯彻落实《纲要》,积极探索区域行政执法合作的方法和途径,开展执法合作的实践,如在文化市场执法合作领域,2010年由广东省文化市场综合执法局颁布了《关于加强珠三角地区文化市场行政执法协作工作的意见》和《珠三角地区文化市场行政执法协作工作两年规划》,并建立珠三角区域文化执法协作机制。2011年在深圳世界大运会期间,深圳、东莞、惠州三市的文化执法部门签署了《深莞惠“迎大运、保平安”文化执法工作合作协议》,以建立深莞惠“三市一体”的文化市场执法合作机制,在三市间共享信息、交流执法状况等,确保大运会期间文化执法的顺利开展。再如,在环保执法合作领域,《广州市佛山市同城化建设环境保护合作协议》的出台,为两市的环保执法合作拉开了序幕。《协议》中规定以“资源共享,合作共赢”和“联防联治,信息互通”为合作原则,通过成立两市环境保护合作领导小组和设立两市环境保护合作专责小组,全面开展联合防治水污染、联合防治空气污染、统筹固废处置资源和信息与资源共享等工作,并强调“加强两市跨界污染项目审批的沟通合作,统一审批尺度,共同研究跨界流域和区域的限批、禁批和企业搬迁等办法”。而且在两市政府间建立联席会议制度、联合调查机制、信息互通制度、重大项目联审制度以及两市河流、大气环境监测合作机制,以保障执法合作的顺利进行,同时还探索建立上下游生态补偿机制,研究上下游地区生态补偿的责任、权利和义务,为进一步完善合作机制做准备。尽管区域行政执法合作取得了一定的成果,但仍存在很多不足,主要表现在以下几个方面:
  1.开展执法合作的意识淡薄
  长期以来,我国都以行政区划作为基本单位来划分管辖区域,除上下级政府之间来往较为密切以外,无隶属关系的各地政府之间各自为政,鲜有合作。这种传统的管理模式影响至今,即使当今区域经济一体化已成潮流,但各地政府间的交往多只流于形式,通力合作的观念仍未深入人心,行政执法机关及其工作人员的合作意识淡薄。珠海市人大代表李健康在谈及《珠三角地区改革发展规划纲要》讲道:“广东过往最大缺陷就是各自为政”,他从实践出发阐明这一观点:“从珠海、中山、江门、澳门珠江西岸四个城市的联动来说,都是以自我为中心自我发展、产业结构雷同,互补性不强。比如说,随着经济的发展,不管是澳门还是珠海、江门和中山,都碰到一个现实的问题,就是在发展经济当中怎么样解决城市最需要考虑的水资源问题。工业日益发展,城镇化不断纵深推进,不少城市都是处在河的下游,工业化污染严重,每个城市深受其害。如果几个城市不高度重视,再怎么强调环境保护也会出现新的问题”{3}。可见,在区域经济一体化进程中,各自为政的观念成为了开展执法合作的首要障碍,而且这种观念极大的淡化了合作的意识,阻碍了区域经济一体化的进程。
  2.执法合作的发展程度不均衡
  从珠三角地区现有的情况来看,执法合作的发展呈现出两个特点:一是不同地区的发展不平衡。珠三角地区九个城市之间的执法合作并没有广泛深入开展,特别是在一些关键的执法领域,如环境保护、市场监管等,取得实质性进展的只有广佛两市的合作以及“深惠莞”三市内部的合作,而未能推广到整个珠三角地区。有些问题只有局部合作是难以解决的,比如治理珠江的污染问题,像这种跨区域河流的污染问题只依靠个别城市政府的执法是无法解决的。而且珠江是珠三角地区的母亲河,珠三角地区共享河流资源,也应当共同治理河流污染。二是不同执法领域的发展不平衡。从珠三角地区执法合作的现状看来,开展执法合作主要集中在文化市场执法、环境保护执

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}谭华霖.究本与溯源:知识产权权利冲突原因考[J].暨南学报(哲学社会科学版),2011,(3).

{2}陈瑞莲.论区域公共管理研究的缘起与发展[J].政治学研究,2003,(4).

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{3}李健康.广东过往最大缺陷:各自为政[EB/OL].http://epaper.oeeee.com/F/html/2009-03/31/content745015.htm,2011/9/18.

{4}浦兴祖.当代中国政治制度[M].上海:复旦大学出版社,1999.

{5}钟发斌.论我国区域行政执法合作机制的构建[J].行政论坛,2006,(3).

{6}罗豪才,宋功德.认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践[J].中国法学,2006,(2).

{7}翟小波.“软法”及其概念之证成——以公共治理为背景[J].法律科学,2007,(2).

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