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【期刊名称】 《暨南学报(哲学社会科学版)》
中国—东盟自由贸易协议法律性质论
【作者】 陈咏梅【作者单位】 西南政法大学国际法学院
【分类】 国际知识产权法
【中文关键词】 CAFTA;东盟;缔约能力;法律人格;法律性质
【文章编码】 1000-5072(2012)07-0008-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 7
【页码】 8
【摘要】

2010年1月1日,中国—东盟自由贸易区全面启动,这是继欧盟和北美自由贸易区之后世界第三个最大的自贸区,也是发展中国家间最大的自贸区。CAFTA 的全面达成将极大地促进中国与东盟间的贸易增长,推动东亚地区的经济一体化进程。CAFTA 的名称暗含着中国与东盟整体之间的协议,但由于东盟不具备独立的国际法律人格,没有缔约能力,因此,CAFTA 实质上是中国与东盟各个成员国间的双边协议的集合。CAFTA 的这一法律性质定位对CAFTA 争端解决机制及CAFTA 义务的履行都将产生深远的影响。

【全文】法宝引证码CLI.A.1192902    
  亚洲地区已经存在许多自由贸易协议[1]。
  中国—东南亚国家联盟(以下简称东盟或ASEAN)签署的自由贸易协议(China - ASEANFree Trade Agreement,以下简称CAFTA)毋庸置疑已成为该区域最引人瞩目的自由贸易协议。该协议以2002年11月签署的《中华人民共和国与东南亚国家联盟全面经济合作框架协议》(以下简称《框架协议》)为发端,伴随中国与东盟在货物贸易、服务贸易、投资及争端解决领域一系列子协议的缔结,2010年,中国-东盟已建设成为继欧盟和北美自由贸易区之后的世界第三大自贸区。
  一、CAFTA 的历史进程
  要对中国-东盟自由贸易协议进行法律性质的探讨,首先必须了解其历史进程。CAFTA由一个《框架协议》和四个子协议构成。2000年11月,在新加坡举行的第四次中国一东盟领导人会议上,时任国务院总理朱镕基首次提出建立中国―东盟自由贸易区的构想,并建议在中国-东盟经济贸易合作联合委员会框架下成立中国-东盟经济合作专家组,就中国与东盟建立自由贸易关系的可行性进行研究。2001年3月,中国-东盟经济合作专家组正式成立,并于同年10月公布了其研究报告。报告认为,为在二十一世纪建立更为紧密的经济联系,中国与东盟应建立全面的战略性的经济合作体系。2002年11月,在第六次中国-东盟领导人会议上,中国与东盟各成员国领导人共同签署了《框架协议》[2],为最终在2010年前与东盟的六个老成员国(包括文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国)、在2015年前与其他四个新成员国(包括柬埔寨、老挝、缅甸和越南)达成自由贸易协议奠定了基础{1}124。随后,2003年10月6日,缔约各方又在巴厘岛召开的年会上通过了《框架协议》的修改议定书[3],对原协议的部分内容进行了修改。
  《框架协议》对中国与东盟各成员国贸易自由化的临时措施及以后的谈判议程做出了规定。在协议书中,11个缔约国(中国与东盟十国)承诺增进合作,促进货物和服务贸易,逐步实现货物和服务贸易自由化,并创造透明、自由和便利的投资机制[4],这意味着CAFTA 将涵盖货物贸易和服务贸易以及贸易与投资的便利化。尤其重要的是,缔约各方一致同意通过以下措施实现贸易与投资自由化:(1)在实质上所有货物贸易中逐步取消关税与非关税壁垒;(2)逐步实现涵盖众多部门的服务贸易自由化;(3)建立开放和竞争的投资机制,便利和促进中国—东盟自贸区内的投资;(4)对东盟新成员国提供特殊和差别待遇及灵活性;(5)在中国—东盟自贸区谈判中,为各缔约方提供灵活性,以解决它们各自在货物、服务和投资方面的敏感领域问题,此种灵活性应基于对等和互利的原则,经谈判和相互同意后提供;(6)建立有效的贸易与投资便利化措施,包括但不限于简化海关程序和制定相互认证安排;(7)在各缔约方相互同意的、对深化各缔约方贸易和投资联系有补充作用的领域扩大经济合作,编制行动计划和项目以实施在商定部门/领域的合作;以及(8)建立适当的机制以有效地执行本协议[5]。
  为使各缔约方尽早享受到任一缔约方,主要是中国所给予的优惠待遇,增强建立中国—东盟自贸区的信心,《框架协议》还在中国与东盟还未就全部货物的降税安排达成协议的情况下,规定了“早期收获”计划(Early Harvest Program),就一部分产品用较快的速度和较大的幅度先行降税。“早期收获”计划于2004年1月1日正式启动,是中国—东盟自贸区框架下最先实施的降税计划。
  四个子协议中最为突出的是货物贸易和争端解决机制方面的协议。2004年10月,中国和东盟就货物贸易的关税减让/取消清单及争端解决机制进行了谈判,同年11月29日,中国与东盟领导人在老挝万象举行的第八次中国与东盟领导人会议上签署了两项历史性的协议,即《中国—东盟全面经济合作框架协议货物贸易协议》[6](以下简称《货物贸易协议》)与《中国—东盟全面经济合作框架协议争端解决机制协议》[7](以下简称《争端解决机制协议》)。《货物贸易协议》是仅次于《框架协议》的CAFTA的第二个重要协议。根据协议规定,从2005年7月始,中国和东盟六个老成员国开始逐步削减商品关税,到同年7月20日,仅就正常产品[8]而言,中国和这六国间40%税目的关税已降至0~5%,截至2007年1月,60%税目的关税已降至0~5%。2010年1月,中国—东盟自由贸易区全面建成,中国与东盟间超过90%的产品实现了零关税,中国对东盟平均关税从9.
  8%降到0.1%,东盟六个老成员国对中国的平均关税从12.8%降到0.6%{2}。《争端解决机制协议》则代表了中国和东盟贸易关系史上的另一个里程碑似的成就,它为解决中国和各个东盟成员国间的贸易及投资争端设计了一套完整的组织体系。该协议最突出的贡献在于建立了一种以规则为基础的方式用以解决中国-东盟国家间的经济争端,以避免各成员寻求单边措施及报复性措施。在随后的2007年和2009年,《中国—东盟全面经济合作框架协议服务贸易协议》和《中国—东盟全面经济合作框架协议投资协议》相继签署,分别规定了在服务贸易领域和投资领域的自由化安排。
  国际制度在实践中能否有效运行是衡量该制度功能的重要标准{3}41。要使中国-东盟自由贸易协议能够有效运行,明确其法律性质是必要的。要厘清中国-东盟自由贸易协议的法律性质,我们有必要进一步认识国际条约及其缔约者。
  二、CAFTA 与国际条约
  (一) CAFTA 的国际条约属性
  对于上述已签署的协议,我们需要回答的问题是,这些协议是否是国际条约?如果是,是多边条约、区域条约抑或双边条约?我们知道,条约是现代国际法的主要渊源。据有关国际法学者统计,“现在,一个大国与其他国家缔结条约的数目,平均每天不止一个”{4}1。1969年《维也纳条约法公约》[9]2条规定:就适用本公约而言,称“条约”者,谓国家所缔结而以国际法为准之国际书面协议,无论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内,亦无论其特定名称为何。也就是说,一项协议要成为条约,其应当是国家间的书面的且以国际法为准之国际协议。该规定将条约的主体仅限于国家,随着国际社会实践的发展,这已远远不能满足在国际社会中被承认为国际法主体的国际组织参与条约缔结的现实需要。因此,1986年《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约人丑就要多读书》(以下简称1986年《维也纳公约》)[10]将缔结条约的主体范围进一步扩大,公约规定:“条约”指(1)一个或更多国家和一个或更多国际组织间,或(2)国际组织相互间以书面缔结并以国际法为准之国际协议……按照国际法委员会的解释,“以国际法为准”意味着根据国际法创设义务的意图{5}12。由此可知,无论国家还是国际组织都能够缔结国际条约并进而创设具有约束力的国际法律义务。
  具体而言,CAFTA,即中国—东盟自由贸易协议,作为一项规定缔约各方贸易、投资方面权利和义务的国际法律文件,其毫无疑问地当属于国际法所称之“条约”。至于其缔约主体,则仅从字面上看,中国和东盟这一国际组织是CAFTA 的两个缔约方,然而,进一步分析则会发现这一结论未免过于武断。中国是CAFTA的缔约一方这一点毋庸置疑,但东盟这一国际组织能否成为CAFTA 缔约方则值得商榷。因为尽管国际组织是条约的主体之一,能够缔结条约或协议,但其缔约能力与国家不同。1969年《维也纳条约法公约》规定,每一个国家都有缔约能力。与之相反的是,并不是每一个国际组织都有缔约能力。国际组织的缔约能力是有限的,其只能在特定条件和特定的范围内缔结条约成为条约的主体,不同的国际组织其缔约能力的范围甚至其是否具备缔约能力均有所不同。因此,要对东盟这一组织是否为CAFTA 的缔约方做出准确判断,首先应对国际组织的缔约能力进行研究,并进而认定东盟这一组织是否具备条约的缔约能力。
  (二)国际组织的缔约能力
  国际组织的缔约能力是指国际组织具有以自己的主体资格与国家、国际组织或其他国际法主体达成具有国际法上权利义务内容的意思表示一致的协议的权利能力和行为能力,简言之,也就是国际组织以自己的主体资格与同为国际法主体的他方缔结国际条约的权利能力和行为能力{6}37。作为现代国际生活中促成各国合作的一种有效的法律形式,国际组织的缔约能力与该组织是否具有独立的国际法律人格密切相关{7}7。英国著名国际法学家马尔科姆·N·肖在其撰写的《国际法》一书中写道:一个国际组织是否具有独立的国际法律人格取决于该组织的性质、其实际拥有的职权及其在具体活动中的表现。在此背景下,尤为重要的因素包括该组织与国家及其他组织交往并签订条约的能力,以及法律的授权。这些因素在国际法上被称为“法律人格的要件”(the indicia of personality){8}241。国家是国际法最初同时也是最基本的主体,其法律人格来源于把独立(或主权)和平等视为国家最基本特征的国际社会体系{8}189-193。因此,国家具有完全的法律人格,缔结条约是其行使国家主权的一种方式,缔约能力是国家所固有的天然主权的一部分。因而,从理论上讲,只要不违背国际强行法的规定,国家行使该种权力就不应受到任何限制。但国际组织则不同,国际组织仅仅是一种拟制的法律人格者,其法律人格是不完全的、是派生的,其各项具体权能,包括缔约能力在内,均具有派生性,这种派生性决定了国际组织的法律人格及缔约能力是有限的。国际组织人格的取得首先取决于建立该组织的法律文件之规定,正如国际法院的咨询意见所言,如果国家试图赋予国际组织以法律人格,则该组织的组织文件中就应有相关规定,并且这种规定对该组织的法律人格具有决定性作用{8}1187-1188。然而,有必要注意到,作为国际法的一项原则,虽然组织文件毫无疑问是某一国际组织缔约能力最重要的来源,但组织文件中缺乏法律人格和缔约能力的明确规定并不必然导致该国际组织丧失缔约能力。国际法院在其意见中还认为:在任何法律体系中,各法律主体在它们的性质上或在权利范围上不一定相同,而它们的性质是取决于社会需要的{9}178。
  国际法院进而指出,诸如联合国一类的实体的权利和义务取决于其组织文件所明示或默示规定的以及在实践中加以发展的其自身的宗旨和职能{9}178。一言以蔽之,国际组织的法律人格和职权并不必然来源于组织文件,即使组织文件中没有相关规定,这些法律特征也可通过其他条约、组织成立后的活动、成员方直接或间接的授权以及法庭对法律人格和职权是实现该组织宗旨所不可或缺的认可而加以证明。
  (三)东盟的国际法律人格
  普遍观点认为,CAFTA,或者说至少CAFTA的《框架协议》,是中国与东盟这一区域组织的区域性协议。然而,这种观点若是经过对国际法及东盟本身的法律与政策文件进行严密分析则不得不引人质疑。
  由于东盟松散的组织结构及其法律人格的未决性,且根据该组织的法律文件对该组织职权的规定,东盟无法成为一项国际条约(如CAFTA)的缔约方。东盟是政府间的国际组织,因此其法律人格和职权主要由其组织文件决定。东盟是1967年8月8日根据五个原始成员国间签订的《东南亚国家联盟成立宣言》(以下简称《宣言》)[11]成立的,该《宣言》又称《曼谷宣言》,是建立东盟这一区域性国际组织的根本条约。《宣言》包括五个主要条款,规定了若干合作的基本原则。虽然缺乏具体规定,但该《宣言》列举了联盟成立的宗旨和目的,并且为执行这些宗旨建立了一套制度,因此《宣言》仍被认为超出了仅仅是对“合作意愿的宣告”{10}34,成员方随后的行动,包括为逐渐增强东盟的组织特性而签订的一系列政治协议,在某种程度上可以说表明了东盟是一个拥有若干职权的国际组织[12]。然而这些组织文件都没有明确规定东盟的法律人格,也没有涉及它的缔约能力。
  东盟前秘书长Rodolfo C.Severino 将该组织的使命归纳为:1967年,东盟的创立者们意图使东盟成为东南亚所有国家为共同利益自愿合作,并以经济、社会和文化和平发展为首要目的的联盟{11}。然而,他进一步指出,实现这些目的并不意味着必须建立强有力的东盟组织机构,东盟不是也无意要建立一个独立于各成员的超国家机构。它没有具有立法权的区域性议会或部长级会议,没有执行权,也没有司法系统{11}。华盛顿东西方研究中心主任穆提亚·阿拉加帕随后指出

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}Jiangyu Wang.China's Regional Trade Agreements:TheLaw,Geopolitics,and Impact on the Multilateral TradingSystem[J].Singapore Year Book of International Law,2004,(8).

{2}中国外交部.中国—东盟合作:1991-2011[EB/OL].(2011-11-15)[2012-07-12]. http://www.gov.cn/gzdt/2011-11/15/content_1993964.htm.

{3}孙志煜.国际制度的表达与实践——以中国—东盟自由贸易区争端解决机制为样本的分析[J].暨南学报(哲学社会科学版),2012,(3).

{4}李浩培.条约法概论[M].北京:法律出版社,1988.

{5}Fourth Report on the Law of Treaties [R].Yearbook ofthe International Law Commission,United Nations InternationalLaw Commission,1965,(2).

{6}万鄂湘,石磊.论国际组织缔约能力的法律依据[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),1994,(6).

{7}梁西.国际组织法[M].武汉:武汉大学出版社,1993.

{8}Malcolm N.Shaw.International Law[M].Cambridge UniversityPress,2003.

{9}Reparation for Injuries Suffered in the Service of the UnitedNations - Advisory Opinion[R].ICJ Reports,1949.

{10}Paul J.Davidson.The Evolving Legal Framework for EconomicCooperation[M].Singapore:Times AcademicPress,2002.

{11}Rodolfo C.Severino.Asia Policy Lecture:What ASEANis and What It Stand For[R].the Research Institute forAsia and the Pacific,University of Sydney,Australia,[1998-10-22].

{12}Muthiah Alagappa.Institutional Framework,Recommendationsfor Changes[C]//The 2nd ASEAN Reader,Singapore:Institute of Southeast Asian Studies,2004.

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