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【期刊名称】 《法学杂志》
农村养老保险制度的反思与创新
【作者】 赵建国【作者单位】 东北财经大学
【分类】 农村社会保障法律制度【中文关键词】 农村 养老保险制度 个人账户
【期刊年份】 2004年【期号】 4
【页码】 62
【摘要】

本文根据党的“十六大”提出的农村社会保障制度建设重点,针对其中的农村养老保险制度,在对其建立和发展历程进行回顾与反思的基础上,提出改进和创新农村养老保险制度的基本构想和政策建议。

【全文】法宝引证码CLI.A.19989    
  党的“十六大”报告明确指出:“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系,是社会稳定和国家长治久安的重要保证”,“有条件的地方,探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。第四次宪法修正案也明确规定了建立完善的农村社会保障制度的内容。为此,本文在对我国农村养老保险制度的建立和发展历程进行回顾与反思的基础上,指出该制度在制度设计和实施过程中存在的缺陷和问题,并提出改进和创新农村养老保险制度的基本设想。
  一、我国农村养老保险制度的现状及存在的问题
  我国于20世纪80年代中期开始探索建立农村养老保险制度。在总结试点经验和征求有关方面意见的基础上,民政部于1992年1月3日颁布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》),明确农村社会养老保险是国家保障全体农民老年基本生活的制度,是政府的一项重要社会政策。《基本方案》确定了在我国开展农村社会养老保险所应遵循的基本原则;对农村社会养老保险的对象、保险资金筹集、发放、管理等问题均作了原则上的规定。
  《基本方案》明确农村养老保险不是商业保险,是有集体与国家参与其中的、以确实保障农民老年基本生活为目的的政府行为。《基本方案》所确定的在我国开展农村社会养老保险的基本原则与具体措施,体现了我国当时的具体情况,在一定程度上反映了现代社会保障发展的趋势,亦总结了城镇职工养老保险制度多年运行的经验与教训。在此之后,农村养老保险工作得到了较快发展,保险覆盖面不断扩大,基金积累初具规模。
  尽管农村社会养老保险制度在初创阶段取得了一些成绩,但由于在中国农村建立农民养老保险制度是一项全新而复杂的工作,没有现成的经验和模式可资借鉴,使得该制度于1999年开始陷入规范整顿、停滞不前甚至倒退的状态。笔者将这些问题概括为以下八个方面:法小宝
  其一,缺乏国家的政策扶持,集体补助没有落实到位。《基本方案》虽然在养老保险基金筹集方面体现了国家、集体与个人责任相结合的原则,但由于未对国家、集体的责任通过约束性规范加以具体规定,因而在实际执行过程中出现了许多问题。在坚持以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则的基础上,《基本方案》还规定,集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付。国家予以政策扶持,主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。该规定实质上是把乡镇企业作为了农民养老保险金的来源之一。但问题在于,在中国广大的农村地区,乡镇企业的发展并不平衡。这一规定已从制度上把绝大部分没有乡镇企业的农村地区排除在了集体补助之外。而且乡镇企业本身是否盈利就是一个充满着不确定性的问题,如此一来,农民养老保险基金的集体补助也随之变得不稳定了。同时,《基本方案》对集体补助的数额以及不予以集体补助的惩罚都没有做出明确规定,这为当地乡村集体逃避集体补助留下了制度空缺。即使在乡镇企业发展较好的地区,集体补助也没有落到实处。另外,由于未对国家的责任通过约束性规范加以具体规定,造成了对国家供款的软约束,因而在实际执行过程中,政府并未承担直接财政支持的责任。这样,在集体补助未能落实、国家政策扶持未能到位的情况下,农民养老金“以个人交纳为主”则变成“完全由个人缴纳”,社会保险也因此演变为“个人储蓄保险”。而这些也正是多数学者批评《基本方案》设计的农村社会养老保险制度不具有社会性,不是真正社会保险制度的一个集中表现。
  其二,未能合理考虑制度的系统风险,承诺的较高水 平的预定利率无法兑现。《基本方案》设计的农村社会养老保险制度采取的是完全积累的个人账户制,而通货膨胀或通货紧缩是该制度所面临的最大系统风险。由于我国前些年来出现较为严重的通货紧缩,利率持续下降,导致事先承诺的预定利率长期高于实际基金收益,从而引发农村社会养老保险机构发生严重亏损。在不得已的情况下国家对预定利率进行了较大程度的下调,由农村养老社会保险计划开始推行时的8.8%计息利率,调整为2.5%(1999年7月1日起执行)。个人账户计息利率的大幅调整,严重损害了参保人的利益,使得农民对农村社会养老保险制度产生严重不信任,从而出现了大量的退保现象。
  其三,“保小不保老”倾向严重,60岁以上的老年人被排斥在该制度之外。《基本方案》规定参保年龄为20周岁至60周岁。这一规定使得制度实行时年龄超过60周岁的老年人无法参保,被排斥在该制度之外。从参加农村养老保险的人员结构来看,也主要以中青年人群为主,而这种严重的“保小不保老”倾向,将导致真正该保的老年人并未享受到应有的权利。
  其四,“保富不保贫”倾向严重,目标人群的养老问题没有得到根本解决。我国农村养老保险采取的是农民自愿的原则,即鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险。目前农村养老保险工作基本上是在比较发达的农村地区开展,参加养老保险的几乎都是较富裕的农民。他们即使不参加养老保险,养老也不会成太大问题。未来将会面临养老困难的恰恰是那些养老保险工作并未覆盖的不发达农村地区和没有能力投保的

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