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【期刊名称】 《金陵法律评论》
农民住房财产权抵押制度的构建
【作者】 陈晓宇【作者单位】 南京师范大学法学院{博士研究生}
【分类】 房产法
【中文关键词】 农民住房财产权;宅基地使用权;法定租赁权
【期刊年份】 2017年【期号】 1(春季卷)
【总期号】 总第32期【页码】 150
【摘要】

农业现代化建设对我国农村土地制度提出了挑战,农民住房财产权抵押制度的构建正是应对这一挑战的重要举措。囿于我国长期以来的农村土地管理制度,农民住房财产权抵押贷款试点工作在实践中存在诸多障碍。构建农民住房财产权抵押制度可以采取“两步走”战略,在制度构建初期,将宅基地使用权和房屋所有权一并抵押,在抵押权实现时,宅基地使用权不发生移转,而是在房屋受让人和宅基地使用权人之间设定土地使用权的法定租赁权。

【全文】法宝引证码CLI.A.1280305    
  
  

农业是关系国计民生的大事。现代农业发展呈现规模化、标准化、组织化和集约化的特点。先进的农业科学技术和农业设备的应用加大了农业生产对农村资金的需求,对农村金融的发展提出了巨大的挑战。然而,目前我国农村金融仍是整个金融体系中较为薄弱的部分,金融供给不足,金融产品类型单一,金融风险较大都成为制约农业现代化建设的重要因素。[1]我国长期以来坚持严苛的土地制度,极大地限制了农村土地和住房的流转,以土地为核心的农民财产权不能得到充分的实现,使农民融资受到严重的约束。农业现代化建设迫切需要对农村经济体制特别是农地制度做出改革。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重委托推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。”2015年8月10日,国务院发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(以下简称《“两权”指导意见》)。虽然国家关于农民住房财产权抵押制度政策构建初步完成,各试点地区抵押贷款工作逐步展开,但是关于农民住房财产权抵押的立法尚未成型,实践中各试点地区工作的开展仍存在诸多困境。

农民住房财产权抵押问题所涉及利益关系复杂,在实践和理论上都有其实施的障碍。因此,构建农民住房财产权抵押制度,对于厘清农村土地交易中的权属关系,规范农民房屋、土地交易的流转,完善我国土地管理制度有着重要的理论意义。同时农民住房财产权抵押利于发挥土地这一重要资源的效用,对于拓宽农民的收入渠道,加快推进城乡一体化具有重要的实践意义。

一、农民住房财产权抵押的立法政策及实施现状

长期以来,我国在住房财产权流转的制度规定上,无论城市国有土地上建造的商品房还是农村集体所有土地上建造的农民住房,一直坚持的是“房地一体”主义,实行“地随房走”或者“房随地走”的原则,也就是土地使用权或者房屋所有权一并变动的模式。而为了便于对土地进行管理,各项关于农民住房财产权流转的法律制度或者各项政策大多数都是直接规定土地使用权的流转。自20世纪50年代后,我国农民住房财产权流转呈现国家公权力逐渐扩张,农民住房财产权日渐萎缩的状态。中华人民共和国成立初期,农民从国家无偿分到原属于地主的土地,获得农村土地的所有权,可以自由处分其房屋;20世纪60年代初期,随着经济发展、国家改革需要,农村土地逐渐由国家统一收归集体经济组织所有,形成了农民房屋所有权和其占用范围内土地所有权相分离的局面,农民只享有其房屋流转的权利。直到20世纪90年代后期国家禁止城市居民购买农村房屋,并且规定了农村居民实行“一户一宅”原则,基本上限制了农民房屋流转。

随着农业现代化建设的展开,城乡一体化进程的加快,2007年开始,国家逐渐开始放宽对农民住房流转的限制。2007年党的十七大报告提出推进新农村建设,促进农民增收,让更多农民获得财产性收入。2008年10月12日党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出加快推进社会主义新农村建设,大力推动城乡统筹发展,要求完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权。抓紧完善相关法律法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革。2013年11月12日党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。”再次明确要保障农民宅基地用益物权权能,并首次在正式文件中提出“农民住房财产权”这一概念。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》进一步强调“改革农村宅基地制度,完善农村宅基地分配政策,在保障农户宅基地用益物权前提下,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。同时还要求加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。2014年4月20日,国务院办公厅下发《关于金融服务“三农”发展的若干意见》,提出要“创新农村抵(质)押担保方式,慎重稳妥地开展农民住房财产权抵押试点”。2014年8月1日农业部印发《农业部关于推动金融支持和服务现代农业发展的通知》要求推动创新农业信贷担保机制,发挥财政促进金融支农的作用。2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》再一次重申要在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下,按照中央统一部署,审慎稳妥推进农村土地制度改革。同时提出建立健全市场交易规则和服务监管机制,按照相关立法加强对农户宅基地权益的保障,调整农民取得住宅用地的方式,完善并创新农民住房保障机制。2015年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》标志着我国农村土地制度改革正式进入试点地区实行阶段。该意见中在改革完善农村宅基地制度方面,提出要探索在农村居民进城落户的情况下,自愿有偿退让宅基地或者在集体经济组织内部成员间转让宅基地的途径。这说明宅基地使用权可按照自愿、有偿的原则,在集体经济组织内部流转。2015年8月10日国务院发布《关于开展承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》,提出在农民住房财产权抵押贷款工作中要坚持依法有序、自主自愿、稳妥推进、风险可控的原则。明确将“农民住房财产权”具体化为“宅基地使用权”和“农民住房所有权”且坚持在农民住房财产权设定抵押时维系“房地一体”主义原则。2015年12月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定,在试点地区暂时调整实施我国《物权法》《担保法》关于“宅基地使用权不得抵押”的规定,赋予农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押融资功能。此决定由我国人大常委会通过,解决了国务院制定的行政法规和相关规范性文件并无突破《物权法》和《担保法》的权限这一法律桎梏。自此,试点地区推行农民住房财产权抵押贷款工作有了明确的法律依据。2016年3月15日,中国人民银行、中国银监会、中国保监会、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。该办法全面细致地规定了试点地区农民住房财产权抵押贷款工作的实施规则。

《“两权”指导意见》明确指出,农民住房财产权内容应该包括农民住房所有权和宅基地使用权。全国范围内共有包括北京市大兴区等233个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)在相关政策指导下正式开展了农民住房财产权抵押的试点工作。其中重庆市、四川、浙江、广东等省市“因地制宜”,创新农房流转模式,具体分为“权利兑换”“地票交易”“置换”“股份制”等模式,为农房融资担保创造了条件o安徽省金寨县作为全国第二批农村改革试验区,相继出台了《金寨县农村产权流转交易管理办法》《“三权一诚”抵押贷款实施方案》《农村土地承包经营权和森林资源资产抵押贷款管理办法》,创新性地提出“三权一诚”抵押贷款模式,农民或者涉农组织可以选择自建房产、交通工具、大型农机具等财产权、承包土地经营权、林地林木使用权或所有权向金融机构申请抵押贷款,同时金融机构也可以通过农村信息体系,对诚信农户直接贷款。笔者调研中发现金寨县“三权一诚”模式有其独特的优点:将宅基地使用权和农民房屋所有权一并登记抵押,加快抵押权实现时的变现流程;统一的农村综合产权中心,涵盖农户确权登记、农房价值评估等各方面,各环节标准明确;县里设立抵押贷款不良资产收储资金,分担银行在农民住房财产权抵押贷款后的资金风险。通过对农民住房财产权抵押试点地区的总结,可以证明放开农民住房流转有重要的实践和理论意义。

1.有效地盘活农村资源

改革开放以来,我国经济发展迅速,大量农村劳动力涌入城市,农民生活水平也得到了显著的提高,进城买房定居的农民显著增多。因此这些农民在农村的房屋和土地就闲置下来,但受到国家法律和政策的限制,大部分情况下这些房屋和土地很难得到转让,导致了闲置宅基地和农民房屋现象普遍存在,出现了大量的“空心村”。随着市场经济的发展和人民生活水平的提高,原来作为农民基本生活保障的宅基地渐渐转化为一项辅助工具。农民的生活目标已由原来的“谋生活”发展为“求发展”。笔者在调研期间发现,随着城镇化进程的加快,越来越多的农村居民到城市或者周边地区购买房屋,安家定居。在安徽省金寨县天堂寨镇,依附于天堂寨景区,很多农民迁徙到景区附近或者公路附近景区从事旅游业等旅游周边业务,造成大量村里农房闲置,出现了“空心村”现象。“物尽其用”是我国《物权法》重要的立法目标,如果有人愿意对这些闲置房屋、农地进行利用,法律又有何理由加以阻止呢?农民住房流转的放开,将农村土地和房屋资源同市场经济工具相结合,提高农村土地要素资源配置和利用效率。

2.保护农民的财产权利,促进农村市场经济发展

严格限制农村宅基地上房屋流转,使农民房屋产权虚化,合法交易受到阻碍,广大农民的住房无法为他们带来任何财产性收入。在市场经济中,相对于城市居民,农民本就在技术、信息等方面处于劣势,放开农民住房流转丰富了农民投资、融资的手段,维护了农民平等参与市场经济竞争的权利。

3.维护农村社会稳定

农民住房买卖流转法律的缺失与我国私下形成的农民住房买卖实践相脱节的矛盾必然造成严重的社会问题。实践证明,客观存在的住房市场需求使得城市近郊地区的农民房屋流转有了巨大的市场,农民房屋买卖愈演愈烈,“以租代卖”或者“以借代卖”的现象也层出不穷。国家从立法和政策上规范农民住房财产流转,让农民房屋买卖交易“有法可依”,可以更好地维护交易市场秩序,保障买受人和出卖人的权益。

二、农民住房财产权抵押实施障碍及其克服

尽管国家政策上放开农民住房流转,各试点地区也创新性地提出了很多改革办法并取得了一定的成效,但是受困于我国现有土地法律制度和长期以来的农村土地管理模式,农民住房财产权抵押实施工作仍面临诸多困境。

(一)限制宅基地使用权流转是农民住房财产权抵押的主要障碍

根据我国《物权法》第147条、第148条的规定,“建筑物、构筑物及其附属设施”和“建筑用地使用权”属于相互独立的财产类型。为了在实际生活中,简化房地产交易程序、防止权利冲突、提高房地产交易效率,我国采用了“地随房走、房随地走、房地一体”的原则。同时根据我国当前《物权法》和《担保法》相关条文的规定,设定抵押时,抵押人应该对抵押的物具有处分的权利。但是根据我国《物权法》第152条的规定,农民对宅基地使用权仅有占有、使用的权利,不能行使收益和处分的权利。因此受到宅基地使用权的限制,农民无法为其房屋设定抵押,农村房屋无法在市场自由流转。

党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”,其后学术界就出现了对农民住房财产权抵押权内容讨论的热潮。高圣平教授认为现有法律规范下对宅基地使用权流转采取了限制的方式,那么既然要慎重稳妥地推动农民住房财产权抵押,就意味着在设定抵押时要将农民房屋所有权同其占用范围内的宅基地使用权相互独立抵押。[2]陈小君教授认为,宅基地和在宅基地之上的房屋属于相互独立的财产,宅基地使用权因其特殊的身份性、保障性,仍然需要对其流转加以限制,而宅基地之上的房屋因为权能完整,可以自由抵押、转让。[3]蔡卫华认为,农民“住房”和农民“住宅”是两个不同的概念,农民“住房”财产权的内容不应该包括宅基地,当前中央的政策文件允许的是在抵押贷款试点地区进行“住房”财产权的抵押。[4]彭诚信、陈吉栋同样认为在农民住房财产权抵押问题上坚持“房地分离”的模式,不仅可以充分实现当事人意思自治,也能达到“物尽其用”的目的。也有学者对以上观点持不同看法。房绍坤教授认为,《“两权”抵押指导意见》将宅基地使用权同房屋所有权一并抵押,解决了理论争议,具有一定的合理性。[5]叶兴庆认为:根据十八届三中全会的《决定》精神,应该放宽农民房屋所有权的限制,而农民房屋所有权的流转必然地会引起宅基地使用权的转让。[6]

尽管在国务院发布的《关于开展承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》中已经明确将“农民住房财产权”具体为“住房所有权”和“宅基地使用权”,且在农民住房财产权抵押设定时坚持“房地一体”原则,中国人民银行、中国银监会、中国保监会、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》在解释“农民住房财产权抵押贷款”时,也提出“本办法所称农民住房财产权抵押贷款,是指在不改变宅基地所有权性质的前提下,以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押……”但从试点地区的实践中可以看出,对于农民住房财产权内容,都采取了比较谨慎或者是回避的态度。有的试点地区在相关政策文件中直接不提及农民住房财产权内容,只是在实践中根据具体情况处理;有的试点地区采用“迂回”的方式,变更宅基地使用权性质,将其转换为“集体建设用地使用权”或者“国有土地使用权”,使之成为法律上允许的抵押物。综合来看,试点地区谨慎处理“宅基地使用权”的做法既体现了我国土地立法的滞后性,又反映出宅基地使用权本身经济价值的模糊。现有法律规定宅基地使用权的财产属性难以体现。

国家相关政策坚守我国实定法上“房地一致”的原则,尽管结束了长期以来的理论争议,[7]但这种在试点地区“暂时调整实施《物权法》《担保法》关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定”的做法不是“长久之计”。在构建农民住房财产权抵押制度中,如何界定宅基地使用权性质,如何在立法上妥善处理宅基地使用权,使房屋所有权人取得正当的土地权源仍然需要讨论。

(二)农民住房财产权抵押实施的其他障碍

除了上述法律上的障碍外,在实践中也存在其他障碍阻碍了农民住房财产权抵押的开展。集中体现在以下几个方面:

第一,抵押物抵押变现困难。抵押物能否合法地、顺利地处置,是保障抵押权人合法权利最终实现的根本问题。农民房屋由于受早期建筑工艺和其地理位置等因素影响,本身蕴含的经济价值不高,当抵押权实现时,往往难以变现。《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》第12条规定,贷款人在抵押权实现时,应该配合试点地区政府,结合试点地区实际情况,在对农民基本居住条件有所保障的情况下处置抵押物。这条规定又为抵押物处置时,银行的操作带来了困扰。实践中发现,在很多民事诉讼案件中,城镇住房的强制执行就受到“唯一住房”问题的困扰,现在农村房屋的处理又会因为“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的法律规定带来更大的挑战。同时《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》第12条在规定受让人范围时提出要“原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内”,这就基本将受让人限制在抵押人所在的集体经济组织成员内,如此施行,处置受让范围受限,抵押物的变现效果也将大打折扣。

第二,农村房屋评估价值体系不成熟。实践中发现,城镇居民房屋抵押贷款已经有了一套成熟的价值评估体系。1999年《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》指出,城市房屋抵押估价参考当时的房地产市场普遍价格,同时要考虑可预期范围内市场价格的浮动和短期处分对价格造成的影响。但是对于农村房屋,在目前已经开展的农民住房财产权抵押业务中,作为抵押物的农房价值是由农村宅基地制度改革试点办公室协调农委、房管局、国土资源局等部门共同评估、认定的。由于国家和地方都尚未出台统一的农民房屋价格评估办法或标准,实践中相关部门大多依照主观确认农房的抵押价值,采用重置价格法等,而这种办法必然会导致农村房屋的价值评估有失公允。同时由于农民住房财产权抵押是宅基地使用权和住房所有权一并抵押,那么宅基地使用权的价格评估办法也需要讨论。在试点地区,可以对个案采取特事特办的处理办法,若将来在全国推广农民住房财产权抵押制度,类似行政机关主导的农房价值评估模式显然不具备权威性。

第三,风险分担体系不完善。农民房屋由于其建筑工艺、地理位置等因素影响,房屋本身经济价值不高。一旦出现用于抵押担保的房屋未能变现或者变现价值远远低于融资数额时,抵押权人就会面临巨大的资金风险。尽管农村产权交易平台已经建立,但是流转机制尚不健全,相关政策和制度也未能跟进,作为抵押物的农房在抵押权实现后,其处置流转仍缺乏操作依据。

(三)农民住房财产权抵押障碍之克服

从前文所述可知,宅基地使用权的限制流转是阻碍农民住房财产权抵押的主要障碍。学术界对于农民住房财产权抵押权的权利内容也意见不一。尽管国家相关政策规定农民住房财产权包括住房所有权和宅基地使用权,但是这种规定没有从理论上解释宅基地使用权可以参与流转的法理基础,同时在《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》中也采取了谨慎的处理方。[8]要解决这一障碍,需要先从宅基地使用权的性质入手,逐步展开分析。

虽然《物权法》将宅基地使用权单独作为一章纳入用益物权编,但是从宅基地使用权设立起,权利本身就有着区别其他物权的特点。因此学术界对如何界定宅基地使用权的性质仍然存在不同的看法,具体分为自物权说、地上权说和用益物权说。我国学术界大多数观点认为宅基地使用权的性质是用益物权,与《物权法》规定相一致。宅基地使用权符合用益物权的多种特性。学术界大多数观点认为宅基地使用权是土地使用权,应该以土地使用权制度对其进行调整。[9]也有学者曾认为宅基地使用权符合罗马法中地上权的规定,无须就其单独立法,可以用地上权制度法律体系对其规范。[10]在这种学说的指导下,结合前文所述宅基地使用权制度创设的背景及其历史变迁过程,宅

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