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【期刊名称】 《人民司法》
我们是怎样审理农民负担行政案件的
【作者】 河南省南阳市中级人民法院【作者单位】 河南省南阳市中级人民法院
【期刊年份】 1997年【期号】 12
【页码】 6
【全文】法宝引证码CLI.A.1261117    
  一
  根据近年来的司法实践,农民负担行政案件具有以下突出特点:一是集团诉讼多。往往一案涉及几十户、上百户乃至数百户,相关农民人数则更多。二是受案数量呈上升趋势。随着国家减轻农民负担工作的力度不断加大,以及农民群众行政诉讼法律意识的增强,越来越多的农民负担行政争议诉至法院。我市两级法院历年受案情况为:1993年34件,1994年546件,1995年1270件,1996年7856件,1997年1月至10月3551件,农民负担案件在行政诉讼案件中的比重也越来越大。三是社会各方强烈关注。一个村、组的农民起诉,相邻乡村甚至县市的众多农民都怀着不同心态,期盼诉讼结果,各级领导机关对此也极为关注。一个具体案件的审理,几乎维系着这一地区的社会各方情绪。四是矛盾易于激化。农民负担行政案件与农民切身利益直接相关,且诉前大多已经多次信访、人访而难以解决,农民对有关部门产生不信任感,提起诉讼不仅是“打官司”,而且在很大程度上是“打感情”,稍有不慎,极易造成矛盾激化。五是适用法律难度较大。审理依据散见于党的政策、部门法律、行政法规及行政规章之中,除党中央和国务院联合颁发的13号文件、国务院《农民承担费用和劳务管理条例》(以下简称《条例》)外,农业法、教育法等部门法律以及行政规章均有关于农民负担的相关规定。另外,依照《条例》规定,省级以上政府及其主管部门的有关文件,也可作为审理依据。六是被告主体多元化、复杂化。农民负担管理主体是乡镇政府和农民负担监督部门、县以上政府及其各自职能部门以及有关行政组织。这种情况,反映在行政诉讼中,则表现为被告多元化。加之农民负担管理中,超越职权、滥用职权、有令不行的情况屡有发生,决定了被告行为的复杂化。七是案件处理难度大。农民负担行政案件法律关系复杂,涉及“两款”收费、集资、罚款、税收等多种类型的行政行为。加之受农民思想情绪、法律意识和领导关注程度等因素影响,进一步加大了审判的难度。
  二
  针对上述特点,我们注意区别不同案件情况,把握关键,妥善审理农民负担行政案件。
  关于案件受理问题。司法实践中,发现有的被诉行政机关往往将国家税收、统筹、提留、集资、还贷、支付有偿服务费用等各类与农民负担相关的费用混在一起,农民起诉也因此而希望法院“一揽子”解决,造成诉讼请求与受案范围、审判管辖等方面的冲突,给立案带来一定的困难。对此,我们一是准确界定诉讼性质。在积极受理农民负担行政处罚、行政措施等案件的同时,对行政合同行为,如农民负担合同;行政服务性行为,如农技推广、农村防疫、农药发售等,着重审查是否为行政行为,是否具有行政诉讼性质,严格按照行政诉讼法的规定确定是否受理。二是正确认定适格被告。对乡镇政府以自己名义作出的有关农民负担的决定,以乡镇政府为被告;对乡村学校、村委会受乡镇政府或其他行政机关委托代征代扣或直接收取农民负担费用的,以委托的行政机关为被告;对行政机关的派出机构或乡镇政府内设机构以自己的名义收取农民负担费用的,因派出机构无法律、法规授权,内设机构不具有独立的法定人格,以派出机构和内设机构所从属的行政机关为被告。三是较多适用诉讼费缓交规定。对于应当预交的诉讼费,视原告群众经济状况而定,可以先让农民缓交,待案件审结后决定诉讼费用的承担,以免农民因交不起诉讼费而难以行使起诉权。四是及时确定集团诉讼的诉讼代表人。对起诉人数多,又有共同利害关系而形成的集团诉讼,一般根据人员多少推举诉讼代表人。一时难以推举的,由法院指定,并经全体原告认可。五是及时追加被告或第三人。如果行政机关决定征收但尚未征收的,以作出决定的行政机关为被告;如果行政机关和其他部门已经收取了农民负担费用,则追加具有被告资格的行政机关为被告,把不具有被告资格的部门列为第三人;如果村委会、村民小组在收取农民负担费用时“搭车收费”的,则将村委会、村民小组列为第三人,通知其参加诉讼,以便在行政机关败诉后能够及时兑现应返还或应赔偿农民的款项。
  关于合法性审查问题。这是行政诉讼法的一项基本原则,也是审理农民负担行政案件的重点。司法实践中,我们着重从三个方面对被诉的农民负担决定进行审查。一是坚持被告举证原则。被告除一般性举证外,还应提供证据对其所收款项予以分类。如在整体负担中村提留、乡统筹和其他费用的各自数额、比例。重点审查村提留、乡统筹是否超过上年农民人均纯收入的5%;审查行政机关是否人为提高上年农民人均纯收入标准,规避法律;农业税、特产税是否重复或平摊征收,或是否要求未从事应税经营活动的农民也承担纳税义务;集资活动是否坚持农民自愿、量力的原则;服务性收费是否存在只收费不服务、多收费少服务或强制性服务收费等不当作法。对农民起诉农民负担监督管理部门或有关部门不履行法定职责的,着重审查原告是否要求、被告是否拒绝履行或拖延履行。二是对被诉行政机关的执法资格进行审查。对行政机关或行政组织为部门利益超越法定职权,违法收取不应由自己收取的费用的,因其违反行政法的职权法定原则,以超越职权论处;对行政机关或行政组织利用职权,如在结婚登记、建房和计划生育指标等审批办证过程中的“搭车收费”,以及强迫农民投保、强行代订书报或强行开展发售农药等收费性农技服务,在收购农副产品时代扣代缴村提留、乡统筹等等,因这类行为违反了依法行政的目的,以滥用职权论处。三是全面确定审理农民负担案件的法律依据。除行政诉讼法外,还应适用农业法、教育法等部门法律和国务院的《条例》及省市自治区制订的实施办法。对农民因其他收费项目而起诉的,还要重点审查是否经过法定审批手续。
  关于裁判问题。农民负担是当前的热点、难点工作,人民法院的裁判又是行政机关关于农民负担的具体行政行为是否合法的最终确认,因

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