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【期刊名称】 《湖北警官学院学报》
论滥用公共利益的城市房屋拆迁行为规制
【作者】 项鑫【作者单位】 安徽财经大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 城市房屋拆迁;公共利益;规制
【文章编码】 1673―2391(2013)03―0017―03【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 3
【页码】 17
【摘要】

我国《宪法》、《物权法》中都出现了“公共利益”一词,但却未对其给出明确的定义,加之行政机关拥有的自由裁量权,公共利益在城市房屋拆迁中被大量滥用。为了使公共利益真正得到保障,增强法律的可操作性,一方面需要从实体上对公共利益作出界定,另一方面应当着重将公共利益的判断纳入程序控制的范畴,限制行政机关的自由裁量权,同时将司法程序作为最后的防线,确保公共利益的准确实现。

【全文】法宝引证码CLI.A.1170354    
  引言
  2010年8月28日,央视《新闻调查》节目播出了一则题为《为了公共利益的拆迁?》的报道,称江苏常熟湖苑五区政府为实施“琴湖片区综合改造”工程,突然向居民们下达了“拆迁令”。在记者采访中我们发现,这其中存在很多有争议的地方,其中最大的焦点便是何为“公共利益”。在记者的追问下,有关部门领导人甚至抛出了“商业拆迁也可以是出于公共利益”的言论,这不禁让人对现行法律中公共利益一词的正当性产生怀疑。
  在个体利益和公共利益、实体正义和形式正义之间寻求平衡是现代法治追求的目标,处于转型期的我国在城市发展进程中如何在多方利益博弈之间找到平衡,是我们面临的一个问题。
  一、城市房屋拆迁中公共利益的现实表现
  (一)公共利益内涵的模糊性
  我国《物权法》中出现的公共利益是一个不确定概念,缺乏现实操作性。在大规模的城市房屋拆迁中,不少地方政府和开发商打着公共利益的旗号进行商业拆迁,大肆侵犯公民私有财产。此外,法律所赋予的行政强制拆迁权更是造成了多起“血案”,影响社会稳定。当前,对公共利益的确切把握多依赖于我国法治环境和执法者、法官的法律素质和道德修养。[1]由于当前我国法治建设尚未发展成熟,法官素质参差不齐、司法不独立等原因,公民合法财产被侵犯时常常得不到有效的救济,这一情况亟待改善。
  (二)政府公权力随意介入行政强制拆迁
  以拆迁的目的为依据,城市房屋拆迁可划分为公益拆迁和商业拆迁。探究公益拆迁产生的历史原因可知,现代社会对私有财产绝对不可侵犯作出了修正,即在涉及社会公众福利时,可以对私有财产进行一定限制,因此,公益拆迁中的行政强制拆迁权具有一定的正当性。但是由于立法未区分公益拆迁和商业拆迁,导致行政强制拆迁权常常被恶性利用了。从法理上来说,“在非公益性的拆迁活动中,拆迁人和被拆迁人是一种平等的民事法律关系,即使双方已经达成协议而被拆迁人无正当理由拒迁,也只能由双方当事人通过民事争议解决途径解决,或申请仲裁或申请人民法院裁判,而不能由政府部门对公民的房屋强制执行拆迁,也不应由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁”。[2]商业拆迁中的行政强制拆迁权可以说是公权力的恶性滥用,危害甚大。
  二、政府滥用公共利益的成因分析
  (一)立法理念误区
  邓小平同志指出,在经济社会发展中,稳定是前提。没有稳定的社会局面,政府机关的相关工作便会陷入瘫痪,社会将停滞不前。这一指导思想在城市房屋拆迁中长期被误读。面对社会纷争,执法者多将稳定理解为尽量平息事态,而没有将相关问题的解决方法提升到法律制度层面予以解决。[3]例如,在重庆“钉子户”事件后,虽然被拆迁当事人获得了很高的补偿,但是这一问题的解决并没有为类似案件的处理提供法律上的依据,政府或者开发商不可能每次都为此“买单”。
  要想从制度层面解决城市房屋拆迁中滥用公共利益的问题,必须重新树立立法理念。只有以保护私有财产权和实现公共利益为核心的立法理念才能经得起实践的考验,为类似问题的解决提供参照。
  (二)实体上公共利益模糊我反正不洗碗,我可以做饭
  公共利益是与私人利益相对的另外一种利益类型,就是否可以对其作出一个严谨的定义,或者如何作出定义等问题,学理上存有较大争议。为了尽量使问题简单化,我们在此仅探讨城市房屋拆迁中的公共利益。王轶教授认为,严格说来,任何法律概念都具有不同程度的不确定性。但与其他法律概念相比,公共利益具有更高程度的不确定性,属于不确定概念的范畴,有学者曾将其与公序良俗、诚实信用等一起列入弹性条款的范畴。[4]
  (三)程序约束机制的缺失
  我国在多年法律实践中都未形成解决有关公共利益纷争的有效机制,司法机关也多绕开“公共利益”、“合理补偿”等实质问题而单就“拆”与“不拆”作“是”与“否”的裁决。另外,从我国1989年《行政诉讼法》所确立的合法性审查原则,2001年修改后的《城市房屋拆迁条例》所确立的行政裁决、诉讼不停止执行制度乃至2005年相关司法解释中“不再受理补偿安置民事争议”的规定来看,我国司法机关几乎没有对此类行政行为合理性的裁量权。这不仅与“自己不能做自己案件的法官”这一法律古训的精神相违背,也无法使公共利益获得普遍的正当性和权威性。
  三、公共利益的实体规制
  要解决城市房屋拆迁中滥用公共利益的问题,首先要做的就是从实体上对公共利益进行规制:第一,公共利益的常态界定;第二,补偿、决策制度的构建和完善。
  (一)公共利益的常态界定
  城市房屋拆迁中的公共利益虽然是一个不确定的概念,但是对于公共利益的一些通常意义则没有太大争议。所谓的不确定性大多表现在公共拆迁与商业拆迁等个别方面。因此,首先要界定常态下的公共利益,再对一些明显非公共利益的情况作出排除规定。主要有两种角度:第一,对现行法律规范中的公共利益进行类型化研究;第二,对实践中确定公共利益的一般方法进行归纳。
  1.公共利益的法律类型化
  王利明教授认为,从法律解释学的角度来说,我们很难直接通过基本的解释方法去探明其真意,通常需要通过价值判断的方法来对某一利益类型作出判断。但价值判断又具有较强的主观性,可能影响法律概念和裁判的统一性。而对公共利益的类型化,则有利于弥补解释上主观性的缺陷。[5]此外,类型化具有层次性、开放性的特点,通过类型化,可以使公共利益保持开放性,使得它能跟随社会的发展而适应具体时势的客观需要,保持长久的生命力。
  具体说来,有学者以公共利益在法律文本中的规范目的为标准进行类型化分析。根据现行法律中出现的公共利益,可以分为立法目的型、权力依据型、权利界限型和法律客体型四种。立法目的型公共利益是作为一部法律的立法宗旨出现的,属于法律价值层面的概念;权力依据型公共利益是作为公权力行使的正当性依据之一;权利界限型公共利益是作为权利行使的界限;法律客体型公共利益是作为法律保护的客体,立法采取列举式。
  以规范目的为标准的公共利益法律类型化,首先,可以确保公共利益的解释始终符合现行法律的规范要求。其次,可以积累立法经验,为一个国家形成内

  ······

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【参考文献】

[1]石佑启.私有财产权公法保护研究——宪法与行政法视角[M].北京:北京大学出版社,2007.

[2]彭贵才.论城市房屋拆迁中公民私有财产权的保护[J].当代法学,2010(6).

[3]李爱荣.拆迁高补偿与财产权的法律保护[J].法学,2008(2).

[4]王轶.论《物权法》中的“公共利益”[J].判解研究,2007(2).

[5]王利明.论征收制度中的公共利益[J].政法论坛,2009(3).

[6]徐海燕.公共利益与拆迁补偿:从重庆最牛“钉子户”案看《物权法》第42条的解释[J].法学评论,2007(4).

[7]房绍坤.论征收中“公共利益”界定的程序机制[J].法学家,2010(6).

[8]沈开举,郑磊.行政征收征用与补偿程序:一种比较法视野的省察[J].法治研究,2008(5).

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