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【期刊名称】 《行政法学研究》
依法治国笔谈二则
【作者】 刘莘【作者单位】 中国政法大学法制研究所
【分类】 中国宪法【期刊年份】 1997年
【期号】 2【页码】 34
【全文】法宝引证码CLI.A.112668    
  一、行政机关应把握好角色定位
  行政机关是国家法律的执行机关,所以人们又称行政机关为行政执法机关。但是,并非所有行政机关的活动都是行政执法活动,而只有那些运用国家行政权力的活动才可称为行政执法活动。相应地,行政机关的主体身份往往是双重的,即运用国家行政权力、履行行政职能时是行政主体身份,而非运用国家行政权力、非履行行政职务从事活动时是民事主体身份。双重身份并不意味着行政机关在从事某种活动时,可以随意变换自己的角色,例如本是从事行政管理活动,却按商品交换的原则,以权力换取金钱;恰恰相反,行政机关应以行政需要做为定位的标准,将“目的”、“手段”统一考虑,把握好角色定位。
  (一)行政机关以行政主体身份从事活动,行使权力应止于其权限范围
  对于公民而言,法无明文禁止,即为其自由的空间,而对行政机关来说,则应树立职权法定的观念。如果说十几年前“职权法定”犹如痴人说梦,那么在经历民主与法制建设十几年发展后的今天,应是理想变为现实的时候了。处罚法定、许可法定、收费征收法定、强制措施法定,一切对相对人将产生不利影响或稍有差池就可能产生不利影响的职权都应法定。行政机关行使权力不应超过其法定职权。
  目前,法律尚未覆盖的行政管理领域仍可能存在,并将继续在一段时间内存在;而且行政机关享有一定的立法权限,可以创制权利、义务;就是在执法领域,行政机关在法定权限内也享有一定的自由裁量权。但这一切并没有赋予行政机关任意行事的权力。在上述“空白”或“自由裁量”的范围内,行政机关仍应本着法律的目的、原则、精神行使权力。例如行政法规、规章设定行政处罚时,须牢记处罚应为惩戒违法行为而设,对相对人的非违法行为不能设定处罚;又如许可、收费、强制措施,甚至许多事实行为—如让相对人填写报表等,行政机关在设定或实施这些措施时,都不应与法律设定这些制度、措施的目的、精神背道而驰。例如设定出租汽车运营许可,本是为了保障人民的生命财产安全,但行政机关若以十万元一个许可的代价颁发许可证,则行使该项权力的目的值得考虑。行政机关是为国家利益、公共利益而存在的,不能象其它经济组织那样,为自身经济利益而存在,这种角色是不可互换的。
  (二)行政机关以民事主体身份从事活动,不应妨害其履行职务
  行政机关的活动并非全部都是行政活动,有许多活动并没有职权因素,如购买办公用品、与建筑公司签订建造办公大楼的合同等,均为民事活动。此时,行政机关与对方当事人处于平等地位,无命令服从关系。尽管行政机关在许多非行使权力的领域可以也应该以民事主体身份从事活动,但行政机关受其行政主体身份的限制,不能完全像公民那样自由地从事各种民事活动。行政机关若要以民事主体身份从事活动,必须符合两个条件:第一,行政机关所从事的这项民事活动是为其履行行政职务服务的,是为履行行政职务创造物质条件的,如为执行公务而购买飞机票、寄发信函等。而象为经济组织提供经济担保、充当担保人这样的民事活动,行政机关则不应从事。因为它不符合这一条件;第二,行政机关从事民事活动不应妨碍其履行行政职务,因而行政机关不得经商办企业,不得从事营利性的活动。如果行政机关自以为可以同私人一样,任意地从事各种民事活动,那就大错特错了。那样不但对行政机关工作人员产生巨大的腐蚀作用,而且将对行政管理最重要的领域—经济秩序造成冲击,这显然有悖于国家设立行政机关的初衷,因而是不允许的。
  (三)行政机关应将目的、手段统一考虑,把握好角色定位
  行政机关以行政主体身份或民事主体身份从事活动,都是服从于一定目的的。而以何种手段、方式来从事相应的活动,也要和从事这一活动的目的结合起来考虑。一般而言,特定手段、方式都有不同性质的归属,如合同、拍卖、赠与或其它从事生产、经营、销售活动的种种手段方式,均属于民事性质的方式手段,而处罚、强制措施、征收、强制执行等手段方式属于行政性质的手段方式。行政机关若要以民事的手段方式从事活动,首先应考虑从事此项活动的目的,如以执行公务或公共利益为目的,例如以合同方式履行职务—公共工程建筑承包合同,或为公共利益(也即国家利益)签订国家订货合同,则属行政行为,以此性质为行政机关角色定位当为行政主体;反之,则为民事行为,行政机关的角色定位,当为民事主体。行政机关不论以行政主体身份还是以民事主体身份,运用民事手段、方式都应受到某种限制。行政机关以民事主体身份从事民事活动所受限制已如前述;行政机关以行政主体身份,运用民事手段、方式从事活动所应受到的限制,就是其所运用的民事手段、方式应符合其从事公务或服从于公共利益的性质。例如行政机关以拍卖形式处理罚没财物,就比自设商店公

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