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【期刊名称】 《政治与法律》
完善我国失业保险社会职能的法律
【英文标题】 Improving Laws Governing Social Function of Unemployment Insurance in Our Country
【作者】 朱瑰君【作者单位】 杭州大学法学院
【分类】 劳动与社会保障法【期刊年份】 2001年
【期号】 4【页码】 65
【全文】法宝引证码CLI.A.131888    
  
  根据国家劳动和社会保障部提供的《2000年上半年劳动和社会保障情况统计报告》,截至2000年6月末,全国城镇登记失业人数565万人(失业率为3%左右),加上全部下岗职工人数(剔除实际已有较为稳定工作的下岗职工),共计达到1120万人。而同期的失业保险基金收支大幅度增长,支出增幅大于收入增幅,北京、内蒙古、重庆三个地区当期收不抵支。失业保险形势如此严峻,不仅阻碍我国现代企业制度、破产制度的建立和整个经济的顺利发展,并使潜在的社会不安定因素大大增加。迅速完善相关立法,切实实现失业保险机制既保障失业者基本生活,又促进再就业工程健康发展的社会职能,积极发挥其“安全网”和“助推器”作用,已经成为我们刻不容缓的艰巨使命。
  一、失业保险社会职能的再认识
  失业是与“在业”、“就业”相对应的一个概念,是指在劳动年龄范围内的、有就业能力且要求就业的劳动者没有就业机会的社会经济现象。在中国,失业曾一度被称为“待业”。[1]相应地,失业保险是指国家通过立法,强制性建立社会失业保险基金,对暂时丧失就业机会、中断生活来源的劳动者提供物质帮助和就业帮助的社会政策和制度。[2]这种失业保险制度具有基本生活保障和促进就业的两大社会职能,与习惯上的补偿失业做法相比有明显的积极意义。
  在失业保险制度最初产生之机,其基本出发点在于保障失业者的基本生活,即在劳动者非自愿失业情况下通过预先筹集的失业保险基金对其提供基本生活保障方面的经济援助,以帮助失业人员顺利度过难关,实现劳动力再生产。应当说这些消极性措施仅仅是暂时性的法律对策。随着市场竞争的加剧,失业大军的迅速膨胀给失业保险制度施加了沉重的压力,使国家财政、企业和职工承受能力面临不堪重负的局面。另一方面,过多优厚的失业保险金的存在,使失业者消极对待再就业,严重影响了整个国家和社会福利制度的发展。如比利时失业金的无限期领取产生了大量游手好闲的青年人,而北欧“斯堪的纳维亚模式”的瑞典失业保险制度以牺牲“效率”换“公平”导致了著名的“瑞典病”的产生。因而20世纪后半期,救济失业者的原则开始向“促进就业”方向发展,使失业保险的立法从概念到内容都有了变化。一些发达国家将失业保险改称为就业保险,重视失业保险制度的预防性职能和职业重新安置职能。其中,最为典型和彻底的是日本。日本于1987年修改了《雇用保险法》,取代原有的《失业保险法》。该法明确地指出了其立法目的是“在谋求工人生活安定的同时,使求职活动容易进行,促进其就职并有助于工人职业的稳定,从而预防失业,增加雇用机会,改善雇用结构,开发和提高工人的能力,增进工人的福利”。[3]又如,在1988年《促进就业和失业保护公约》和《促进就业和失业保护建议书》中也可见“实施促进就业政策,保障工人就业权利”和“提供……再就业服务”的明确规定。总之,现代失业保险的社会职能除基本生活保障外,更重要的职能就是促进失业人员重新就业,通过职业培训、职业指导、职业介绍和组织生产自救等综合性服务措施,提高失业人员就业竞争能力和实力,以发挥失业人员在经济和社会发展中应有的价值。
  二、国外实现失业保险社会职能的法制经验
  失业保险的双重社会职能主要依靠失业保险基金制度的合理运作和失业保险与再就业工程的衔接配套来实现。在这方面,学习借鉴其他国家实现失业保险社会职能的立法经验是必要和有益的。
  (一)关于失业保险基金制度合理运作的法制经验
  首先,失业保险基金的设立制度。世界各国失业保险资金的筹集主要存在着四种不同的法制模式:雇主雇员责任制,雇主政府责任制,雇员政府责任制和政府责任制。最初,失业保险单纯体现为劳动力市场供求双方的事务,后来随着国家宏观调控的加强,政府在失业保险中的责任呈上升趋势。但是实践中政府过多参与甚至大包大揽的做法加重了财政开支的负担。发展到今天,政府、雇主和劳动者个人三方面合理负担失业保险费用成为多数国家筹措失业保险基金的一致做法。至于三方合理负担的比例,由各国根据本国经济和劳动者就业人数等状况确定。例如加拿大的失业保险所需费用,80%来自职工个人和企业交纳的保险费(企业负担比个人多40%),20%来自国家财政。
  其次,失业保险基金的使用制度。主要指有关失业保险基金的支付对象、支付条件、支付项目标准及支付期限法律规定。在支付对象上,国际劳工组织以及一些发达国家将凡达到一定年龄,具有劳动能力,但没有职业,或工作负荷未达到一定标准,而正在为获取收入寻找工作,并已向职业介绍机构登记的人均列为失业者,并受到失业保险制度的覆盖。这样,除传统的所有工资收入者、季节工、临时工、家庭佣人、学徒、公务员外,新增了八种人员,即结束学业的青年劳动者、完成兵役的青年劳动者、完成职业培训的青年劳动者、无失业救济的丧偶者、刑满释放的人员、已经康复的残疾人、海外归国劳动者、结束抚养子女义务的父母亲。在支付条件上,领取失业保险金的人应当具备下列法定条件:(1)失业者处于就业年龄;(2)非自愿失业;(3)失业前工作或投保一定的时日;(4)失业后按规定进行失业登记并有求职要求;(5)其他条件。因此,自动辞职者、违反劳动纪律者、海外就业者、不接受再就业培训者、无正当理由不接受就业服务机构介绍者、骗取失业救济金者、参与罢工者(有些国家有罢工权保护),不能享受失业保险金。在支付项目标准上,从世界各国的实践看,失业保险待遇包括失业基本津贴、失业救助和补充失业津贴。失业基本津贴是维持失业者本人在失业期间的基本生活需要的失业保险待遇。失业救助是失业基本津贴给付期结束后,对未能找到工作的失业者给予的救济。补充失业津贴是针对失业者家庭经济情况而保障其家属享有最低生活的补充给付标准或者根据再就业训练的需要给予补充津贴等。依第75届国际劳工大会建议,失业基本津贴不得低于失业者原工资的60%。失业津贴的给付形式有三类:(1)按失业前工资比例给付;(2)按绝对金额每日给付;(3)按日绝对额加工资一定比例给付。为了促进就业,各国一般规定失业津贴随失业期的延长而递减。也有些国家法律规定,失业津贴与就业纪录失业保险缴费记录、失业者年龄关联。在支付期限上,第75届国际劳工大会建议:失业津贴给付的等待期不超过7天。目前一些发达国家已经取消了给付的等待期。在实行投保式失业保险制度的国家,将失业津贴与投保时间和就业时间联系起来。有些国家则考虑失业者的年龄因素。由此,各国的失业津贴给付期长短不一,但一般最长为24个月。
  再次,失业保险基金的管理制度。失业保险基金管理主要指失业保险费的经营管理及失业津贴的发放等。目前,失业保险基金管理与失业人员管理、就业服务管理合并是各国立法的发展趋势,以避免管钱不管人或管人不管钱的现象,防止造成基金浪费和失业职工再就业困难。至于管理机构,可以是政府部门,也可以是政府授权的自治性机构,如雇主雇员共同的代表机构、工会、公立基金组织等。同时建立配套的职业介绍和就业培训组织的管理机构,与失业保险管理机构一起做好管理工作。离婚不离婚是人家自己的事
  (二)关于失业保险与再就业工程衔接配套的立法经验
  失业保险的最终目标是使尽可能多的失业人员恢复就业。因而,可以说失业保险的同义词就是就业服务。考察国外立法,不仅失业保险法本身向有再就业要求的失业人员和为再就业工程作出贡献的雇主倾斜,而且为了保障失业保险法的有效运作,都规定了相配套的促进就业的立法。
  一方面,在失业保险基金的使用上法律明确以失业者有再就业要求为发放失业津贴的条件,无正当理由拒绝就业机构介绍的职业和拒绝接受有关的职业培训为不得享受失业保险待遇的事由。同时,失业保险基金的使用方向扩大到扶持职业介绍、转业训练、在职培训以及帮助企业安置富余人员等许多领域。如意大利法律规定,参加职工培训的失业者可以获得赠送的教材和按日计算的额外补贴。又如日本规定,向主办职业训练、开发工人能力的事业主给予援助,而从事了扩大就业、创造更多就业机会、为政府和社会分忧的雇主则可享受一部分保险金。
  另一方面,在失业保险的基础上,各国普遍制定了一系列相配套的促进就业的法律。如美国克林顿总统提出了《美国再就业法案》,从法律上保证被解雇的员工能得到他们所需要的有效而高质量的培训。联邦德国于1969年通过了《就业促进法》,在失业保险的基础上建立起就业服务体系。日本则公布了《职业安定法》,规定劳动雇用的免费服务、有偿与义务职业介绍所的经营活动范围、招募工人的方式、工人供给事业和工人派遣事业等。诸如此类的立法,为保证充分就业、公平就业提供了法律依据与法律标准,也为失业保险法最终目标的实现提供了可靠的立法保障。总之,各国立法的总体趋势就是在充分发挥失业保险保障基本生活功能的基础上,更为积极地促使失业人员再就业。
  三、实现我国失业保险社会职能的法律对策
  由于我国失业保险制度起步晚、欠发达,自身也有许多不完善之处,笔者提出以下的立法建议:
  (一)实现失业保险基本生活保障职能的法律对策
  我国失业保险立法经历过三次飞跃,[4]从1986年的《国营企业职工待业保险暂行规定》到1993年的《国营企业职工待业保险规定》,再到国务院1999年颁布《失业保险条例》(以下简称《条例》)。无论从失业保险立法的基本法律概念,还是从具体法律制度来看,都有很大改进和完善,并趋向于逐步与世界通行做法接轨。但细细考察,《条例》中的问题和不足还是存在的,而为了实现失业保险基本生活保障职能就必须规范失业保险基金制度的运行,以保证失业保险基金能真正地、有效地用于保障失业者的基本生活。
  首先,关于我国当前的失业保险基金的构成方面的建议。我国现行失业保险基金主要由三个部分构成:用人单位和职工缴纳的失业保险费,失业保险基金利息收入,财政补贴和依法纳入失业保险基金的其他资金。具体操作上,用人单位按本单位工资总额的2%缴纳失业保险费,职工个人缴纳比例为个人工资的1%(城镇企业事业单位录用的农民合同制工人不缴费);失业保险经办机构的管理费由国家财政拨款。由此可见,我国采用的是国际上通行的国家、企业和劳动者三方共同负担的原则,有一定的合理性。但是在具体的比例设置上,国家负担部分明显不足。我国国有企业工人有1.2亿人,其中大约25%~30%在国企改革中不可避免地要被优化下岗。所谓富余人员内部消化不仅不利于减轻企业负担,而且非长久之计,一旦企业破产,分配破产企业资产安置下岗职工又必然挤掉对银行的还债。这一系列的经济问题没有强大的财力支持是无法解决的。对此,参考我国社会保险制度研究的现状,笔者认为应当采取以下措施建立可靠、稳定的失业保险资金筹措机制:1.变现部分国有资产。计划经济时代的“高积累、低消费”政策使职工工资中相当比例的保障部分被“预先扣除”,并再投资形成了新的国有企业,至今成为国家对公民的隐性债务。在社会保险事业缺乏经济支撑时,变现部分国有资产(包括国有闲置资产的出售和拍卖以及国有资产股权的出售和转让)充实失业保险基金无疑是合理的选择。2.发行用于失业保障的国债。吸纳社会较富裕人员和家庭的资金,部分填补失业保险基金的缺口,在一定程度上有助于渡过当前的困难时期。我国国债负

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