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【期刊名称】 《政治与法律》
论西部大开发中生态法制疲软问题
【英文标题】 On Weakness of Eco Legal System in Developing the Westem Region
【作者】 周肇光【作者单位】 上海金融高等专科学校
【分类】 环境保护法【期刊年份】 2001年
【期号】 4【页码】 60
【摘要】

实施西部大开发战略,是我国“十五”规划的一个重要内容,具有政治和经济的双重意义。西部大开发面临着生态环境恶性循环这一因素的制约,而导致生态环境恶化的原因除了自然条件这一客观因素之外,更重要的是人为主观因素的作用所致,在人为主观因素中除了历史上多次战争破坏生态环境之外,更重要的是这些地区生态法制疲软,严重影响着西部大开发战略目标的实现。因此,要实施西部大开发,就要根据西部大开发战略的要求,加快生态法制建设,在立法、守法、执法和督法等各个环节中都要坚决消除生态法制疲软现象,为实施西部大开发战略提供法律保障,从而促进全国社会经济的协调发展。

【全文】法宝引证码CLI.A.131904    
  一、西部大开发中生态环境现状分析
  正确分析西部大开发中生态环境的状况,对于充分认识生态法制疲软的真正原因,以及加快西部地区生态法制建设的必要性,都具有重要的现实意义。根据党中央和国务院确定的西部大开发战略的构架,西部地区主要包括云南、贵州、四川、西藏、宁夏、陕西、甘肃、青海、新疆等10个省区。这些地区地域辽阔,占全国土地面积的60%,但生态环境日益恶化,对实施西部大开发战略极其不利,突出表现在以下几个方面:
  从西部地区水资源环境看,大部分地区降水稀少,气候干旱,水资源匮乏。不少地方全年降水量都在500毫米以下,其中黄土高原年降水量在500—300毫米之间,柴达木盆地在200毫米以下,河西走廊少于100毫米。由于降水稀少等原因,西部地区的地表水量约为2200亿立方米/年,占全国总经流量的8%左右,地下水动储量约为650亿立方米/年,这两项合计为2850亿立方米/年,相当于全国水资源总量的10%,而且时空分布严重不均,多数河流含沙量大,污染加重,致使西部地区缺水更加严重,带来了许多恶果,特别是河湖萎缩,水质恶化。如新疆塔里木河道缩短了300公里,致使罗布泊湖水干涸,成为一片荒漠;还有新疆西部的艾比湖,湖面急剧萎缩,再过几十年,艾比湖可能成为第二个罗布泊;青海著名的青海湖水位已下降了11米,并呈现继续下降的趋势;陕西的渭河也时常断流,曾经是“八水绕长安”的八条河,目前有一半以上严重萎缩,有的变成了排污沟,在800里秦川难以找到干净的河流;甘肃举世闻名的敦煌月牙泉也存在干涸的趋势;素有“千湖之县”美称的黄河源头第一县玛多,原来境内有4000多个大小湖泊,已有一半干涸。据了解,西部地区人均水资源仅有1000~1400毫升,比东中部地区少几十倍,这就成为西部地区社会经济发展最重要的制约因素。
  从西部地区森林资源环境看,这些地区森林保护效果较差,突出表现在森林植被覆盖率下降,水土流失严重。如四川秦岭1948年森林植被覆盖率为37%,1999年为17%,在50年中下降50%;商洛地区解放初有森林植被640万亩,到1971年下降为398万亩,减少了一半,结果使山区森林线升高了300多米。从历史上看,新中国成立之前,长江流域的森林覆盖率高达60%,到1999年下降到25%。因为,近几十年来,长江上游许多地区70%~95%的财政收入来自森林采伐,俗称为“木头财政”,其结果使许多青山绿岭变成荒山秃岭。由于森林资源减少,水土流失现象十分严重,如黄河上游的黄土高原,水土流失面积达45万平方公里(其中青海水土流失面积占全省总面积的46%、甘肃省高达86%、宁夏回族自治区为75%、陕西省为66%),是世界上水土流失最严重的地区之一。严重的水土流失使黄河的泥沙含量达到世界之最,高达16亿吨。如果将这16亿吨泥沙堆成高、宽各1米的堤坝,可绕地球23圈。此外,长江流域水土流失也相当严重,上游地区荒山荒坡面积扩大到占整个土地面积的11%,水土流失面积达56%,如四川省岷山山脉的天然林砍伐殆尽,川西地区水土流失面积高达11万平方公里,占整个长江流域水土流失面积的20%。还有滑坡和泥石流、水洪等自然灾害危及省内103个县市。这种恶性的森林资源环境是导致生态环境系统失衡的主要因素。
  从西部地区草原资源环境看,目前我国草原沙化和荒漠化现象十分严重,占我国国土面积的27%,是世界上草原沙化和荒漠化比较严重的国家之一,主要分布在新疆、内蒙、甘肃、陕西、宁夏、青海等地。例如新疆的沙漠面积达40多万平方公里,占全国沙漠面积63%。楼兰、尼雅等这些闻名遐迩的古城,如今已全部被掩埋在一望无际的沙丘之中。新中国成立以来,西部地区令人忧虑的是“沙进人退”的现象日益严重。目前,每年有2000平方公里左右的土地被沙漠吞噬,也就是说,平均每天有500多公顷的土地沦为沙漠。历史上,内蒙古有五大草原被世人称道,如今有3个已基本消失,即乌兰察布草原、科尔沁草原和鄂尔多斯草原。如果不对现存的呼伦贝尔草原和锡林郭勒草原加以保护,五大草原有可能全被沙漠化,不仅造成大片的良田和草场被流沙侵吞,而且还会造成频繁的沙暴。据有关资料显示,1952年至2000年期间,西部地区就发生了50多次沙暴,而且已经呈现出西沙东移的态势,严重地制约着西部地区经济的发展。
  由于西部地区生态环境恶化,不仅对本地区经济发展带来了严重危害,使本地区人口生存空间缩小,经济发展水平长期落后,贫困现象日益突出,国家每年要投入很多人力、财力和物力去抗灾解困,而且还影响到中下游地区的经济发展。因此,在西部大开发中,首先要高度重视和研究生态环境的保护问题。
  二、西部大开发中生态环境恶化的主要原因
  在把握西部大开发与生态环境的相互关系中,要正确认识导致生态环境恶化的主要原因。从历史上看,导致西部地区生态环境恶化的主要是由客观自然因素和人为主观因素这两个原因的相互作用所造成的,人为主观因素是导致生态法制疲软的关键,而生态法制疲软又是造成生态环境恶化的主要原因。
  从客观自然因素看,我国西部地区地处欧亚大陆的腹地,干旱少雨,生态环境十分脆弱,经不起折腾,并不是注入大量资金和技术就能立即解决问题的,这就是西部开发与东部开发的区别之所在。东部开发不存在生态环境恶化问题,特别是不缺乏水资源,只要有优惠政策就易于成功,人与生态环境的依附关系不是很强。而西部地区的特点是地广人稀,缺水现象十分突出,直接影响到人们的生存和经济发展,仅靠优惠政策不能解决问题。改善生态环境是一项十分复杂的系统工程。它不仅要考虑经济发展的速度和效益,而且还要考虑到西部地区流域的整体性,要从自然地理、流域分布的横向来考虑如何开发当地的资源、安排畜牧业、农业和工业的布局。如果只考虑本行政区域的发展,将流域生态环境人为地分割开来,就会导致生态系统的破坏。因此,在西部大开发中要重视生态环境建设问题。西部地区生态环境恶化的另一个原因,是人为因素的破坏。人为因素的破坏主要经历了三个时期:一是战争期间的破坏。从历史上看,我国西部地区作为中华文明的重要发祥地和举世闻名的丝绸之路,自古有“山林川谷美,天材之利多”的美称,许多地方“土沃泽饶,可渔可耕”,资源很丰富,特别是古代的黄河流域曾经是林木繁茂,郁郁葱葱,内蒙古与陕西交界处的毛乌索沙漠,过去年降水量并不稀少,在汉朝时这里还是水草丰美之地,但由于历代王朝争权夺利引起战乱,而西部地区又是亚欧中心地带,兵家必争之地,战争破坏了这个地区的生态平衡系统。二是大跃进时期的破坏。为了实现大炼钢铁的需要,乱砍乱伐现象十分严重,本来经战火摧残尚未复苏的生态系统又遭到了人为的再次破坏。三是国家经济体制转型时期的破坏。这个时期主要是从家庭联产承包责任制开始的,由于集体山林、土地、草原分到户实行个体管理。在这种体制下又出现了市场经济负面性的影响,导致人们利益欲望严重失衡,出现了过度放牧、滥伐森林、盲目垦殖、不合理利用水资源等等现象频繁出现。这是有史以来最严重的破坏。这种体制性的人为破坏导致了水土严重流失,使大量肥沃的表土被冲走,宝贵的土地资源遭到破坏,使黄土高原失去了绿色,失去了生机。1991年江淮流域大水灾,1998年长江流域特大洪水都和水土流失有着直接的关系。目前,长江的输沙量已经相当于亚马逊河、尼罗河、密西西比河三条世界大河的总输沙量。这种人为因素的破坏是最可怕的,因为他们能够按照既得利益来改造自然,向自然界无限索取物质财富,但没有保护意识。正如江泽民同志指出:“由于千百年来多少次战乱,多少次自然灾害和各种人为原因,西部地区自然环境不断恶化,特别是水资源短缺,水土流失严重,生态环境越来越恶劣,荒漠化年复一年地加剧,并不断向东推进……改善生态环境,是西部地区开发建设必须首先研究和解决的一个重大课题。”
  从上述两个因素看,客观因素是先天就有的,目前人类无法按照自己的意愿去彻底改变它,但现存的人为因素是可以克服的,完全有可能在自我生存和发展中保护生态环境。长期以来,这些地区为什么没有这样做?为什么仍然走向破坏生态环境的道路,就是因为没有法制意识。有法不依、执法不严、违法不究的现象十分突出。新中国成立以来,党和国家历来重视生态法制建设,先后公布了14部法律、20多部法规、100多个部门规章、300多个生态环境标准文件,初步形成了有关生态环境保护的法律体系,但是其法律效果不佳,特别是近几年来,生态法制失灵、失效现象相当普遍。这是一个非常棘手的问题。但要开发西部地区,发挥西部地区的区位优势和地下资源优势,又必须首先解决生态法制疲软问题。开发西部地区,把潜在的自然资源变成现实的生产力,对推进中国区域经济发展具有重要作用。但要开发现有资源也必须首先考虑到在法制的引导和保障下合理利用有限资源,做到开发与保护相结合。如果不解决生态法制疲软现象,西部生态环境就得不到有效保护,就难以完成西部大开发战略目标的实现。
  三、解决西部大开发中生态法制疲软的思路
  在实施西部大开发战略中,如何依法保护并改善生态环境,实现经济、社会、环境的协调发展,这是社会普遍关注的一个热点问题。为此,我们要积极地采取有效措施来解决西部地区目前存在的生态法制疲软问题。
  第一,要针对西部地区特点完善生态法制体系。
  改革开放以来,我国先后颁布了《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《农业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》、《

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