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【期刊名称】 《四川警察学院学报》
环境保护行政执法与刑事司法衔接问题研究
【副标题】 以河南省为例【作者】 李霞
【作者单位】 河南警察学院【分类】 行政管理法
【中文关键词】 环境保护;行政执法;刑事司法;衔接;河南省
【文章编码】 1674-5612(2019)04-0012-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 12
【摘要】 调查显示,目前河南省环境保护行政执法与刑事司法衔接中,不仅建立起联席会议制度、重大环境污染案件挂牌督办制度、环境执法联动工作机制、环境违法信息抄报制度等相应的衔接制度,而且已从案件办理、联手打击环境违法犯罪、加强生态环境保护,信息共享平台建设等方面开展“两法衔接”的具体工作。但河南省环境保护“两法衔接”程序、衔接制度、监督工作、工作队伍建设仍然存在不足。在借鉴国内其他省环境保护“两法衔接”经验的基础上,结合河南省的实际情况,有必要从衔接程序、衔接制度、监督工作、“两法衔接”工作队伍建设等方面进一步采取完善措施。
【全文】法宝引证码CLI.A.1274633    
  
  

近些年来,河南省陆续发生一些比较严重的环境污染事件。例如,2013年新乡市造纸厂“污水灌溉麦田”事件、2017年新乡市某公司污染物超标排放事件、2018年南阳市“7·27”赵河水体污染事件等。这些事件不仅危害人们身体健康,在一定程度上也阻碍当地经济社会可持续发展。而导致这些环境污染事件发生的原因是多方面的,其中的重要原因是环境保护行政执法与刑事司法衔接不畅{1}6-12。作为辉煌灿烂的中华文明发祥地之一,天蓝、地绿、水清一直是河南省最靓丽的名片。在生态文明和美丽中国建设背景下,河南省在环境保护过程中,如何构建行政执法与刑事司法有效衔接机制,充分发挥二者合力,进而有效保护当地生态环境,打造美丽、和谐、生态的河南,这是不可忽视的重要工作。本文以河南省为例,对环境保护行政执法与刑事司法衔接开展研究,然后分析存在的问题,探究形成原因,并结合河南省实际提出完善建议。

一、环境保护行政执法与刑事司法衔接问题的提出

环境保护行政执法与刑事司法衔接是指环境保护行政执法部门在执法中,发现涉嫌环境犯罪案件或案件线索后,依法向刑事司法机关移送查处的工作机制{2}。它有利于督促环境行政执法部门严格执法,有利于发挥刑事司法对环境法益的保护功能,有利于遏制环境污染,推动生态文明和美丽中国建设{3}。在生态文明和美丽中国建设背景下,环境保护行政执法与刑事司法衔接逐渐受到理论界和实务部门重视,不仅相关理论研究成果逐渐出现,同时在实践层面许多地方也进行了有益探索。

(一)环境保护行政执法与刑事司法衔接已有的理论研究成果

在理论研究方面,主要有董邦俊(2013)《论我国环境行政执法与刑事司法之衔接》;曾粤兴、周兆进(2015)《论环境行政执法与刑事司法的衔接》;康慧强(2017)《我国环境行政执法与刑事司法衔接的困境与出路》;古瑞华、吕桂楠(2017)《环境保护行政执法与刑事司法衔接问题探微》;仝其宪(2018)《环境安全“两法”有效衔接之构建》;蒋云飞(2019)《环境行政执法与刑事司法衔接的检察监督——基于检察机关提前介入视角》等。

(二)环境保护行政执法与刑事司法衔接已有的实证研究成果

在实证研究方面,主要有郭松(2016)《论行政执法与刑事司法衔接机制困境及出路——以湖南省邵阳市为分析蓝本》;刘娜(2016)《宁夏环境行政执法与刑事司法衔接的实证研究》;胡露薇(2018)《彭州市行政执法与刑事司法衔接情况调查研究》等。

(三)河南省环境保护行政执法与刑事司法衔接实践层面的探索

在实践探索层面,主要有2015年,河南省环境保护厅与河南省公安厅联合印发《关于切实加强环境行政执法和刑事司法衔接工作的通知》,并要求建立健全工作制度、规范行政执法行为、规范涉嫌刑事犯罪案件移送。同时,河南省还陆续出台了一系列政策和法律法规,例如,《关于切实加强环境行政执法和刑事司法衔接工作的通知》《河南省污染防治攻坚战三年行动计划(2018—2020年)》、2018年《关于全面加强生态环境保护,依法推动打好污染防治攻坚战,让中原更加出彩的决议》《河南省“十三五”生态环境保护规划》《2019年河南省环境监测质量保证计划》和《2019年全省生态环境保护执法大练兵方案》等。此外,在2019年河南省政府工作报告中,也明确提出要求抓好污染防治,健全生态环保体制,推进省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理体制改革,抓好生态环境保护综合行政执法改革{4}。这些实践层面的探索,不仅为做好全省环境保护工作提出新要求,指明方向,而且也为推进河南省环境保护行政执法与刑事司法衔接提供保障。

(四)本文的研究框架

总之,现有理论研究成果比较丰富,且这些理论研究成果对实践具有积极指导作用。目前虽然也有实证研究,但主要结合湖南、宁夏、四川等地的实际情况,而结合河南省的实际来探讨环境保护行政执法与刑事司法衔接的成果几乎无人问津。此外,河南省在“两法衔接”方面虽然也进行实践层面的探索,出台相关规定,但这些制度运行效果如何?存在哪些不足?应该如何进一步完善?这些问题都值得进一步思考和探究。为弥补这些不足,本文以河南省为例,对环境保护行政执法与刑事司法衔接问题进行研究。

二、河南省环境保护行政执法与刑事司法衔接的实践及存在的问题

采用问卷调查的方式了解河南省环境保护行政执法与刑事司法衔接现状,问卷调查主体为环境行政执法机关、刑事司法机关、企业、普通公众。于2018年11月至2019年3月在郑州市、新乡市、安阳市、信阳市发放调查问卷。本次调查共发放问卷310份,回收有效问卷300份,有效率96.77%。在回收和整理调查问卷的基础上,梳理河南省“两法衔接”的现状。

(一)河南省环境保护行政执法与刑事司法衔接的实践

通过问卷调查发现,目前河南省环境保护行政执法与刑事司法衔接已取得一定成效,不仅已陆续建立环境“两法衔接”制度,同时还开展与“两法衔接”相关的工作。

1.已建立相应的衔接制度。早在2015年,河南省环保厅与河南省公安厅就颁布了《关于切实加强环境行政执法和刑事司法衔接工作的通知》。同时根据2017年1月环境保护部、公安部、最高人民检察院联合发布的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》,河南省结合当地实际制定相应的衔接制度。根据实证调研,主要制度如下。

(1)联席会议制度。各级环境保护部门与公安机关建立联席会议制度,制定预防和打击环境污染犯罪目标和措施,研判环境违法犯罪形势,及时通报环境违法案件及查处情况。并总结交流打击环境违法犯罪经验,整合打击环境违法犯罪行政执法和刑事司法资源,推动建立信息共享平台{5}。

(2)重大环境污染案件挂牌督办制度。密切环保部门与公安机关合作,对本地重大环境污染案件建立挂牌督办制度,并强化责任期限办理{5},依法从严、从快处理,确保执法权威。

(3)环境执法联动工作机制。环保部门在执法中遇到暴力阻碍执法,或在查处重大环境违法案件时可能引发群体事件,或初步调查涉嫌环境污染犯罪者应给予行政拘留处罚。此外,公安机关在侦查环境违法案件时,需要环保部门配合检测、鉴定、调查取证等{5}。在这些情况下,环保部门与公安机关可启动执法联动工作机制。

(4)环境违法信息抄报制度。各级环保部门每月10日前将移送公安机关的案件及公安机关受理情况报送上级环保部门,并抄送同级公安机关。各级公安机关每月10日前将环境污染犯罪案件受理、立案、案件进展等上报给上级公安机关,并抄送同级环保部门{5}。

2.已开展衔接的具体工作。随着衔接制度的建立,河南省环境保护行政执法机关、公安机关和检察机关注重加强沟通与配合,积极开展环境保护“两法衔接”的具体工作。

(1)环保部门积极运用配套办法办理案件。近年来,河南省环保部门认真贯彻《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》《关于切实加强环境行政执法和刑事司法衔接工作的通知》的规定,积极运用配套规定办理案件。例如,利用“环保大讲堂”、纪念“6·5环境日”等载体加强环境保护宣传,利用当地主流媒体报道典型环境违法案件。加强环境行政执法与刑事司法衔接,综合运用行政处罚、刑事责任追究等措施,加大环境违法犯罪打击力度。组织环保部门与公安机关联合打击涉危险废物环境违法、监控监测数据造假等行动,建立联动机制,及时移交案件。同时完善环境行政处罚案件信息报送和公开制度,规范执法程序,确保行政处罚案件质量,创新执法机制,全力推行服务型行政执法,强力推进行政处罚履行。2017年,河南省查办涉嫌环境污染犯罪案件104起,130人被追究刑事责任,其中环保部门移送93起,114人被追究刑事责任,较往年有大幅提高{6}。

(2)环保部门与公安机关联手打击环境违法犯罪。例如,2017年7月,南阳市环保局、市公安局联合开展环保执法专项行动,重点打击环境违法犯罪行为。对发现的各类环境违法行为,环保部门坚决采取行政处罚、查封扣押等处理方式,杜绝以改代罚、有案不查现象。对涉嫌构成环境犯罪的,公安机关密切与环保部门配合,及时立案、侦查,依法追究刑事责任{7}。又如,2018年1月,郑州市环保局和公安局联手打击环境违法犯罪,加大对环保违法犯罪打击力度,适合行政执法的由环保部门执法,涉嫌环境犯罪的移交公安机关。通过行政执法与刑事司法衔接,更有力的打击环境违法犯罪{8}。通过联合打击环境违法犯罪,仅2018年,河南省环保系统行政处罚共立案11498起,行政拘留715起(767人),涉嫌环境污染犯罪105起(153人){9},取得明显效果。

(3)检察机关注重加强生态环境保护。河南省检察机关将生态环境司法保护摆在突出位置,注重强化保护生态环境,依法严惩环境犯罪,查办环保类渎职犯罪,加强对环境保护司法活动的检察监督,发挥司法护航作用,筑牢生态环境屏障。例如,2016年河南省检察机关以破坏环境资源犯罪专项立案监督为抓手,加强与环境资源监管执法部门衔接,完善信息交流反馈、重大案件通报等机制,加大对环境犯罪的打击力度,强化对生态环境的司法保护{10}。2016年1月,河南省检察院与环保厅联合下发《关于在生态环境保护工作中加强协作配合的意见》,并开展环保领域渎职犯罪专项查案活动,查办此类渎职犯罪40人{11}。2017年,河南省检察机关开展环境资源犯罪专项立案监督活动,加强生态环境司法保护。并决定从2018年3月至2019年10月,在全省检察机关开展生态领域公益诉讼专项活动。截至2018年3月31日,河南省检察机关监督行政执法机关移送涉嫌环境犯罪案件100件,监督公安机关立案312件,直接提起公益诉讼案件14件,提起公诉破坏环境资源保护犯罪2428人{12}。此外,2018年7月,河南省检察院成立公益诉讼检察组,建立重大案件挂牌督办等机制,并专业化办理公益诉讼案件。信阳市检察机关还成立了环境资源检察部门,实行“捕、诉、监、防、信”一体化办案模式{13}。这些举措,有力的服务和保障区域生态环境保护工作,同时也加强了河南省生态环境司法保护。

(4)信息共享平台建设取得重要进展。早在2015年9月,河南省就印发了《行政执法与刑事司法衔接信息共享平台使用管理暂行规定》,并对信息共享平台构建、录入信息范围、运行、监督管理等作出相应规定,以密切环保部门、公安机关和检察机关合作,推动信息共享,保障信息共享平台规范、安全和高效运行,促进行政执法与刑事司法衔接工作深入开展。2016年11月,河南省还采取五项措施,以提升“两法衔接”信息共享平台应用水平,这五项措施包括:博采众长,完善平台功能;因地制宜,督促互联互通;制定规范,统一运行标准;加强培训,提高应用能力;纳入考核,实行目标引导。截至2017年2月,全国29个省区市建成“两法衔接”信息共享平台,且效果显著{14}。目前,河南省也已基本建成省、市、县(区)三级的“两法衔接”信息共享平台。从而便利环境行政处罚案件信息录入和传递,方便公安机关及时获取环境保护行政执法机关所移送的信息,同时也便利检察机关通过信息平台监督环境污染犯罪案件。这不仅改变传统的纸质文件传递速度缓慢、容易出错等局限性,而且有利于推动环境保护“两法衔接”顺利进行,实现环境保护“两法衔接”的系统化、制度化和规范化。

(二)河南省环境保护行政执法与刑事司法衔接存在的问题

尽管河南省环境保护行政执法与刑事司法衔接取得一定成效,但问卷调查显示,目前河南省环境保护“两法衔接”中依然存在不足。

1.环境保护“两法衔接”程序有待完善。构建合理的衔接程序,规范衔接的每个环节,这是环境保护“两法衔接”的关键与核心。然而目前环境保护“两法衔接”的“原则规定过多,实务规定较少”{15}。尽管有关“两法衔接”的规定较多,但这些规定的可操作性有待增强。目前法律上虽然确立行政违法与刑事犯罪的界限,但如何解决涉嫌环境犯罪行为从行政违法领域到刑事司法领域的程序问题,这是“两法衔接”的关键。由于现有法律程序规定缺乏可操作性,导致在实践中融入出现“有案不立、以罚代刑”现象{16}7-12。河南省虽然陆续出台《关于在生态环境保护工作中加强协作配合的意见》《2019年全省生态环境保护执法大练兵方案》等文件,但这些文件的部分规定过于原则,没有对案件移送中的关键程序进行细化和明确规定。例如,案件移送程序启动后,是否需要先进行行政处罚然后再移送案件?案件移送由哪一级领导审批?移交的材料除案件移送书之外,涉案物品和检测鉴定报告是否需要移交?检测鉴定费用由谁承担?刑事司法机关对移送的案件是否必须受理,受理后的立案审查期限等,这些都缺乏细致的规定。

2.环境保护“两法衔接”制度有待完善。目前河南省在环境保护“两法衔接”中虽然已建立联席会议制度、重大环境污染案件挂牌督办制度、环境执法联动工作机制、环境违法信息抄报制度等制度。但这些制度的运行情况和执行效果仍有待检验。同时,由于缺乏有效的监督约束机制,有些制度没有得到严格落实,所收到的效果有待提升。此外,目前河南省环境保护“两法衔接”的信息共享机制虽然已建立,但如何规范信息录入,确保数据真实、有效,如何加强信息共享平台管理维护,提高信息共享平台利用效率。而在证据衔接方面,如何严格取证方式和质证程序,有效协调环保行政执法机关、公安机关和检察机关的取证和认证工作,实现证据顺畅衔接。对于“有案不立、以罚代刑”,监督检察不到位等问题,缺乏相应的责任追究机制,在一定程度上影响环境保护“两法衔接”实效性,这些制度都有待进一步完善。

3.环境保护“两法衔接”监督工作存在不足。为强化检察机关对环境保护“两

  ······

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【注释】                                                                                                     
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  {5}河南省环保厅、河南省公安厅.关于切实加强环境行政执法和刑事司法衔接工作的通知[EB/OL].[2019-04-12]http://www.lyhbj.gov.cn/falv/show_10648.html.
  {6}河南省环境保护厅.关于2017年度环境行政处罚工作总结的报告[EB/OL].[2019-04-12]http://www.hnep.gov.cn/xxgk/hbwj/qtwj/erlingyiba/webinfo/2018/02/1517384024773248.htm.
  {7}李阳.南阳市环保局、市公安局联合开展环保执法专项行动[N].南都晨报,2017-07-17(03).
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  {11}人民网.河南去年查办环保领域渎职犯罪40人[EB/OL].(2016-02-01)[2019-07-08].http://legal.people.com.cn/n1/2016/0201/c42510-28101416.html.
  {12}刘立新.河南:晒出环境司法保护成绩单[N].检察日报,2018-03-31(04).
  {13}刘立新,王天润,石瑞敏.服务保障生态环境保护这道“综合题”,河南检察机关来作答[N].检察日报,2019-02-24(05).
  {14}刘淑娟.全国29个省区市建成“两法衔接”信息共享平台[N].法制日报,2017-02-17(04).
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  {19}韩东良.江苏成立首支专业环保警察队伍[N].中国环境报,2015-06-16(03).
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  {21}江苏省生态环境厅.2018年度江苏省生态环境状况公报[EB/OL].[2019-06-03] http://hbt.jiangsu.gov.cn/art/2019/4/30/art_1649_8323758.html.
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  {24}山东省公安厅、山东省环保厅.山东省环境保护部门调查与移送涉嫌环境污染犯罪案件的工作程序[EB/OL].[2019-05-09] http://www.sdein.gov.cn/ztbd/zdhyhjzg/201403/t20140307_773409.html.
  {25}刘娜.宁夏环境行政执法与刑事司法衔接的实证研究[D].宁夏大学,2016:27.
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  {27}康慧强.我国环境行政执法与刑事司法衔接的困境与出路[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2017(1):23-27.
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