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【期刊名称】 《四川警察学院学报》
司法改革背景下“捕诉合一”的推行动因、困境与改革进路
【英文标题】 The motivation, predicament and reform of combination with arrest approval and prosecution
【作者】 周慕涵【作者单位】 山东大学
【分类】 刑事诉讼法
【中文关键词】 司法改革;案多人少;捕诉合一;捕诉分离
【英文关键词】 judicial reform; contradiction of person and case; combination with arrest approval and prosecution; separation of arrest approval and prosecution
【文章编码】 1674-5612(2019)04-0132-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 132
【摘要】 最高检推行“捕诉合一”办案模式最主要的目的,即为解决当前检察系统内部存在的案多人少矛盾。而这一矛盾被激化的直接原因在于员额制度与认罪认罚从宽制度实施后,检察系统内办案力量在一定程度上被削弱,且办案工作量还有了大量的增加。尽管“捕诉合一”改革有助于解决当前检察院办案压力骤增的压力,但存在着诸多弊端,不宜作为一项长久之计。当前应强化外部监督措施,并改良其他制度以削弱检察院对“捕诉合一”办案模式的需求。
【英文摘要】 The primary purpose of combination with arrest approval and prosecution advocated by the Supreme People’s Procuratorate is to alleviate the contradiction of person and case. The direct reason of intensifying the contradiction is that the power of handling cases within the procuratorial system has been weakened to some extent, and the workload of handling cases has increased a lot after the implementation of the specified post number system and the lenient treatment for admission of guilt and acceptance of punishment. Although the reform of combination with arrest approval and prosecution is helpful to relieve the pressure of handling cases, it has many disadvantages and will face greater challenges, so it is not suitable for a long-term solution. External supervision measures should be taken and other relevant systems should be improved to weaken the demand of combination with arrest approval and prosecution for the procuratorate.
【全文】法宝引证码CLI.A.1274626    
  
  

“捕诉合一”与“捕诉分离”之争在学界与实务界由来已久,自这两年各地的“捕诉合一”改革试点以来,捕诉关系已然成为当下刑事诉讼法学界最热门的学术话题之一。支持“捕诉合一”的学者们认为,“捕诉合一”能够提高诉讼效率,减少不必要的诉讼环节;有助于降低逮捕率并缩减犯罪嫌疑人审前羁押时间,提高办案质量;强化检察机关对侦查机关的监督与引导,规范侦查取证行为。反对者则称,提高效率的前提应当保障公正;“捕诉合一”破坏了检察机关在审查批捕阶段的中立性原则,异化了审查批捕与审查起诉的性质,不能形成良好的内部监督制约机制;压缩了辩方的辩护空间,不利于犯罪嫌疑人与辩护律师权利的保障。

根据已发表的相关文献来看,在这一场学术辩论中反对实行“捕诉合一”的学者占据多数,然而最高人民检察院近来的改革措施却并未采纳多数学者的意见。2019年初,最高人民检察院公布了检察院内设机构改革的方案,决定撤销侦监厅与公诉厅。至此,最高人民检察院完成了整合审查批捕权与审查起诉权的改革,决定全面推行“捕诉合一”,并计划于2019年3月底之前在全国的检察系统中正式实施。从最高人民检察院于2019年1月3日的新闻发布会上可以了解到,最高检推行“捕诉合一”改革是基于办案需要方面的考量,其目的是为了提高办案效率,提升案件办理质量。但笔者认为,在当前司法改革不断深化的大背景之下,全面推进“捕诉合一”改革有其更深层次的原因。最高检推行“捕诉合一”并非是由于“捕诉合一”相比“捕诉分离”更优越而主动进行改革,其背后真正的驱动力是因一系列司法改革措施给检察院办案带来的更大压力,实为形势使然。“捕诉合一”改革的全面推行已经昭示了我国当前司法体制改革步入深水区。

一、“捕诉合一”推行的动因

在过去的十几年间,个别地方检察院也曾尝试过进行“捕诉合一”的改革,调整办案模式,然而最终大多将之废弃,在没有外界压力推动的情况下又转回到“捕诉分离”,并未坚持在这条改革道路上走下去。这足以表明,“捕诉合一”相比“捕诉分离”没有多少优越之处。但最近几年“捕诉合一”改革提议重新被提上台面的原因是员额制改革、刑事速裁与认罪认罚从宽制度等司法改革措施的推行,导致当前检察院尤其是东部发达地区检察院办案压力逐渐加大,案多人少矛盾不断加剧且难以在短时间能得到解决。为了应对这些司法改革措施带来的压力,也为方便检察机关内部上下级业务之间的衔接,检察机关“捕诉合一”改革应运而生。

(一)检察院员额制改革削弱了一线办案力量

检察官员额制改革全面推进以来,全国检察系统内能够独立承办案件的检察官队伍规模大大减少,从原来的16万名检察官精简到8.7万名检察官,人数减少了近46%{1}。由于能够独立承办案件的检察官数量减少,平均一名检察官需要办理的案件较以往多出近一倍。但在《刑法》第九修正案正式实施后,轻罪类型的罪名数量增加,案件数量也随之不断攀升。然而由于员额制改革的推行,全国检察官人数难以跟住案件数量的增长速度,这使得当前检察办案人员面临了非常大的办案压力。一方面是刑事案件数量的不断攀升,另一方面是员额制推行导致独立承办案件的检察官人数减少,案多人少的矛盾便日益突出。此外,检察院院内领导虽然入额,但因需要承担行政上的事务,实际参与办理的案件并不多,许多都分配给其他入额检察官办理,因而院内领导的入额给其他入额的检察官的工作量也带来不小的压力。尽管目前许多地方检察院喊出了“领导入额一样办案”的口号,但实际上由于检察院领导承担起了繁重的行政事务及其在本单位所处的特殊地位,决定了其办案数量很难与其他入额检察官相比,这导致其他入额检察官身上的办案压力势必更重{2}。

当前许多地方检察机关出现“离职潮”的情况,也在加重检察官的办案压力。首先,在入额压力方面,员额编制以外的检察官们成为了所谓的“检察辅助人员”,许多未能入额或入额无望的检察官选择“逃离”检察院,这进一步导致了检察院办案力量的流失。并且有的检察官表示,在司法责任制的前提下,独立办案需要承担较高风险,这使检察官助理不愿意独立承办案件,所有案件都需要入额检察官的亲力亲为,入额检察官为此不堪重负{3}。其次,在晋升空间方面,检察官的晋升需要进行全院同事之间的民主推荐、民主测评,并且本单位的领导还需要给参与评审的检察官评定相应的分数。这意味着检察官不仅需要承受巨大的办案压力,还需费在本单位人际交往方面费心劳神。在日常办案中认真负责,时常“较真”的检察官,反而很可能在晋升中处在劣势{4}。因而负责公诉的检察官也就不会轻易否定负责审查批捕同事的批捕决定。在入额压力与晋升压力的双重压迫下,许多检察人员选择辞职从事律师职业,某些地方检察院对于这样的“离职潮”,也只能以不予准许辞职来应对。

由此看来,员额制改革以后,检察系统内部案多人少的矛盾日益加剧,入额检察官办案压力不断增大。集中办案力量,省略掉所谓的“重复性劳动”便成为了当前检察院内设机构改革的必然方向。

(二)刑事速裁程序与认罪认罚从宽制度使检察院承担了更大的办案压力

刑事速裁程序与认罪认罚从宽制度实行后,适用速裁程序与认罪认罚从宽的案件在法院审判的程序上有着较大程度的简化,法院刑事案件办案压力得到很大程度减缓也是得益于此。在认罪认罚从宽的案件中,被告人在审查起诉阶段甚至是侦查阶段就已经认罪,与检察机关签订了认罪具结书,一些轻微刑事案件的被告人也选择适用速裁程序,这样为法院节省了大量不必要的审理程序,仅需着重审查被告人认罪认罚的自愿性,许多速裁程序案件的庭审仅需不到半个小时,甚至是十几分钟就能完成全部庭审活动并当庭作出判决。但是这些制度改革尤其是刑事速裁程序的改革力度主要放在审判程序上,仅强调在审判环节上要进行程序上的简化,对检察机关办案人员来说,这些制度改革并不能像在法院一样,起到减少日常工作量或提高工作效率的作用,反而是进一步加大了检察官的办案压力。

首先,认罪认罚从宽案件与适用刑事速裁程序的案件会使得检察院办案人员的工作环节增加。若适用这些程序,检察办案人员首先需要委托司法行政机关对被告人进行调查评估,审查被告人认罪认罚自愿性并制作认罪认罚具结书。除此外,适用刑事速裁程序还需要与犯罪嫌疑人进行沟通{5},相比以往一般类型的案件,检察官实际上承担了更多的诉讼程序上的任务。其次,在这些案件中,检察官的办案时间还被压缩了一半以上。在一般类型的案件中,审查起诉期限长达一个半月,承办案件的检察官通常会积攒数起案件后,统一前往看守所提审犯罪嫌疑人,既能节约时间也能提高提审效率。但是在犯罪嫌疑人认罪认罚且适用速裁程序的情况下,审查起诉期间则将被缩短至十五日,一旦启动速裁程序就意味着办案检察官需要在更短的时间内完成与以往相当的工作量,工作压力骤增{6}。故法院所减少的工作量实际上是转交给了检察院负担,这也是实践中检察人员在办理这类案件时缺乏积极性,也不愿主动建议启动刑事速裁程序的重要原因{7}。还有学者指出,在认罪认罚从宽案件中还存在着一些工作外的因素,给检察官的工作带来不小的麻烦。如签署认罪认罚具结书需要侦查机关办案人员、犯罪嫌疑人与检察机关办案人员三方到场方可完成,看似一项简单的诉讼程序,在实践中要操作起来却面临不小的障碍{8}。

故在推行刑事速裁程序与认罪认罚从宽程序以后,检察官的工作量反而增加了许多,办案期限也被缩短,使得检察官面临了更大的办案压力。这些改革措施在一定程度上强化了检察系统寻求在诉讼流程上寻求更为简便、高效的制度改革需求。

(三)不合理的考评机制异化捕诉关系

检察院执法办案考评机制,本是为了保证各地方检察分院、基层检察院的检察办案人员在处理案件时客观公正,防止出现徇私枉法的行为,但许多地方检察院对审查批捕案件的考评办法中存在诸多不合理的因素,尤其是以审查批捕之后程序的处理结果为评价逮捕决定的依据。促使了捕诉关系朝着异化的趋势发展,尤其是在“捕诉分离”的情况下,这一弊病尤为突出,批捕与起诉无法发挥各自在刑事诉讼中本应呈现出来的功用。并且在办案压力逐渐增大的趋势下,考评机制的缺陷将被不断放大,这也促使了许多在办案一线的检察官更支持“捕诉合一”。

首先,在我国当前的刑事政策下,检察机关过于注重对犯罪的打击,将批捕行为作为惩罚犯罪的一种手段,故许多地方检察院的考核规定对批捕率课以一定数值上的要求,限制不批捕案件数量。并且,承办审查批捕案件的检察官若要作出不批捕的决定,还需提请检察长交由检察委员会集体讨论决定,程序上的繁琐设置使得办案检察官也不愿意给自己与其他同事的工作“添麻烦”。此外,为了控制犯罪嫌疑人,防止不捕后犯罪嫌疑人脱逃导致手中的案件无法起诉,也为了便于日后的侦查取证活动,对于那些可捕可不捕的案件,办案检察官就更倾向于作出批捕决定。这些因素促成了较高的逮捕措施适用率,是检察机关在实践中出现所谓“够罪即捕”现状的重要原因{9}。

其次,就审查批捕案件质量的评价标准而言,后续诉讼阶段的处理结果往往作为判定批捕决定正确与否的标准,所以审查起诉阶段的处理结果就直接关系到审查批捕承办人的业绩考评。若负责审查起诉的检察官作出了存疑不起诉或无罪不起诉的决定,那么负责审查批捕的检察官的批捕决定则会被评价为“错捕”,这将会给负责该案批捕检察官的年度业绩考评带来重大不利,甚至在有些基层检察院,检察官可能因此彻底丧失该年度参加本单位先进评选的资格{10}。正是由于考评机制的掣肘,导致负责公诉的办案人员碍于同事情面,对证据并未达到确实充分的案件难以作出不起诉的决定。这也是我国当前产生“批捕绑架公诉”这一问题最直接的因素。在这种评价机制之下,批捕与起诉的审查标准被同质化,“捕诉分离”时期负责审查批捕的办案检察官不得不拔高逮捕的证明标准,防止逮捕决定在审查起诉阶段被否定。然而由于批捕后还可能会出现新的证据,对逮捕证明标准的拔高到“事实清楚,证据确实充分”的程度也只是勉强。在这种考评指标存在的情况下,以往负责审查批捕的检察官也就不再关注对逮捕的必要性审查了{11}。

最后,尽管检察院考评机制因存在诸多不合理的考评指标,被学术界诟病已久,但毕竟还未达到无法容忍之地步,故许多地方检察院对此仅是做了一些小修小补,并未有较大范围的变革。然而在员额制改革、刑事速裁与认罪认罚从宽程序全面推行后,平均每位检察官案件办理数量不断增多,扣分方式的“惩罚型”执法办案评价机制的弊病也因此随之日益凸显,检察院考评机制的缺陷被无限放大。大多数地方检察分院、基层检察院的考评机制中,对于检察官所办理案件的后续程序中出现存疑/无罪不起诉、撤回起诉以及无罪判决等情形时,一般是以设置相应的扣分项作为办错案的惩罚措施。但是在平均每位检察官办案数量不断增多的趋势之下,与以往相比较,检察官在一个考核年度内出现办错案的可能性也随即提升,考评被扣分的几率也就增加了许多。如此以来,“劳模检察官”未必能比其他检察官在年度考核时占据到多少优势,一旦其决定批捕的案件在后续程序中被推翻,最终得到的评分甚至要比其他检察官更低。

二、“捕诉合一”改革后面临的困境与挑战

正如一些学者和检察官所言,“捕诉合一”改革的确减少了所谓重复性劳动,使检察院可以更为高效地利用本院的办案力量,在一定程度上起到了缓解办案压力的作用,给一些案多人少矛盾尖锐尤其突出的检察院带来一场及时雨。“捕诉合一”改革也将带来一些负面效应,需要正视“捕诉合一”所带来的问题,并采取相应的配套措施予以应对。

(一)检察官客观义务被进一步贬损

逮捕权作为一项限制公民人身自由权利的刑事强制措施,为了防止其滥用,在当今西方的法治国家中常常以“令状主义”的方式来加以规制,将发布逮捕令的权力交由中立的司法机关,检察官须向负责签署逮捕令的法官申请签发逮捕令,方可逮捕犯罪嫌疑人{12}。在“令状主义”模式中呈现出检察官与犯罪嫌疑人两造对立,法院居中裁判的诉讼构造,逮捕权因而具有了中立的司法裁判权的性质,审查逮捕证明也具有“准司法证明”的特质{13}。但我国当前的诉讼制度不同于西方法治国家的“令状主义”模式,逮捕的权力配置与检察院,这也就意味着我国的检察官需要在审查批捕环节中临时扮演“中立裁判者”的角色,这使得负责审查批捕的检察官在客观义务方面被赋予了更高的要求,不仅要求检察官恪守真实性与公正性的原则,甚至还需要将其自身保持在一定超然性的中立地位。因此在我国,能否得当地行使批捕的权力也就成为了检察官履行其客观义务的重要体现。

与具有司法权性质的逮捕权不同,公诉权被普遍认为是一种带有行政化色彩的权力,其中立性程度较前者便低了许多,负责公诉的检察官以实现国家刑罚权为己任,在此环节中已不再具备审查批捕阶段的中立地位,一旦作出起诉决定,检察官将抛开审查批捕时的中立态度,竭尽全力去赢得诉讼{14}。而“捕诉合一”将两者性质相异的权力集于一身,难免会使得审查批捕的中立性遭到侵蚀,进而妨害检察官在审查批捕阶段保持客观公正。但一些捕诉合一的支持者却反倒认为,逮捕权与公诉权的合并,会使得检察官拔高逮捕的证明标准,从而减少批捕率与审前羁押率。似乎“捕诉合一”以后,逮捕权的中立性还能在一定程度上“征服”公诉权的对抗性。上述的理由咋一看似乎有一定的道理,但实际上这样的观点和物质与能量运动的规律完全相违背的,甚至是反科学的。根据热力学第二定律(或称“熵定律”),宇宙中任何事物都是自发地朝着无序化、均质化的方向扩散,若无法从他处摄取到低熵值的能量,其自身的熵值就会逐渐增大,物质结构的有序性不断消解,混乱程度也就愈发严重。正如一间屋子一样,若东西不加收拾则会越来越乱,而要使物体重新归于秩序就要进一步花费能量{15}。同理可推之,“捕诉合一”改革若无其他有力的配套措施以保证批捕的中立性不受影响,逮捕的中立性与公诉的对抗性必然相互中和,逮捕权的性质也将进一步异化。检察官若要保持有序的中立性,需要其他制度来加以辅助,维持其自身的有序存在。故当前“捕诉合一”改革全面推行之后,我国检察系统所面临的最大的问题便是检察官的客观义务将被进一步贬损,若无其他制度加以约束,甚至可以说是走在一条放弃强化检察官客观义务的道路上,其影响之深远以至于可能撼动其“法律守护神”的地位。

(二)错案将更加难以救济

“捕诉合一”对刑事错案的防范与纠正无法起到正面的推动作用,还可能会存在两点不利之处。

第一,在对错案的防范方面,最为突出的问题是律师辩护的难度将会变得更大。有不少学者从程序正当性的角度指出,“捕诉合一”违背了“无法律规定或正当理由不得参与到两次不同的程序中”与“任何人不得作为自己法官”的诉讼原则,与程序正义背道而驰,这样也导致了辩方的回避权利被软性剥夺。除此以外,由于两次程序都交由一名检察官负责处理,其在审查批捕阶段对犯罪嫌疑人有罪的内心确信将

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【注释】                                                                                                     
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