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【期刊名称】 《四川警察学院学报》
网约车案件的行政诉讼问题探究
【副标题】 基于132份行政诉讼裁判文书的分析
【英文标题】 Administrative Litigation of Online-Booking Taxi Cases
【英文副标题】 Based on 132 Judgment Papers【作者】 周浩仁
【作者单位】 中国政法大学【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 网约车;行政诉讼;滴滴;行政处罚
【英文关键词】 online-booking taxi; administrative litigation; DiDi; administrative penalty
【文章编码】 1674-5612(2019)04-0020-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 20
【摘要】

网约车案件行政诉讼的类型主要是行政处罚(罚款)和行政强制(扣押车辆)争议,原告绝大部分是网约车司机、被告的类型和名称多样,行政机关作出行政行为的依据主要是各省市的道路运输条例和出租车管理条例。网约车案件行政诉讼存在的问题主要有未追加网约车公司为行政诉讼第三人,缺乏对暂扣或扣押涉案网约车车辆的必要性审查,对陈述、申辩或听证放弃的审查不严,适用错误的法律做出裁判以及行政机关作出行政行为的依据和人民法院裁判依据的冲突。网约车案件行政诉讼的发展趋势是行政许可诉讼及规范性文件附带审查的增加,公平竞争权行政诉讼以及劳动权行政诉讼的出现,顺风车的快速发展以及与网约车经营行为的区分成为重要的争议焦点。

【英文摘要】

The main types of administrative litigation involving online-booking taxi cases are administrative penalties (fines) and administrative coercion (seizure of vehicles). Most of the plaintiffs are online-booking taxi drivers and the types and names of the defendants are varied. The administrative organs make administrative actions mainly based on the road transport regulations and taxi management regulations of the provinces and cities. The main problems include the lack of necessity review of temporary seizure or seizure of the vehicles involved, the lax review of statement, defense or hearing abandonment, the application of wrong laws to make judgments, and the conflict between the administrative acts basis and the referee basis of people’s court. The development trends are the increase of administrative licensing litigation and the accompanying examination of normative documents, and the emergence of fair competition administrative litigation and labor administrative litigation. The rapid development of hitching and its distinction between online-booking taxi operation have become the focus of important controversy.

【全文】法宝引证码CLI.A.1274636    
  
  

一、样本说明与研究现状

(一)样本说明

1.样本的来源。截止到2018年7月31日,笔者在中国裁判文书网以关键词“行政案件”“网约车”进行搜索共得到案件163件,以“行政案件”“滴滴”进行搜索共得到案件280件,以“行政案件”“嘀嗒”进行搜索共得到案件19件,以“行政案件”“易道”进行搜索共得到案件17件,以“行政案件”

“优步”进行搜索共得到案件12件,以“行政案件”“快车”进行搜索共得到案件168件,以“行政案件”“专车”进行搜索共得到案件158件,以“行政案件”“顺风车”进行搜索共得到案件90件。通过认真阅读裁判文书,剔除掉不相关案件和重复案件共得到有效案件132个。笔者选取样本的标准是与网络约租车有关的行政案件,对于既有一审裁判文书又有二审裁判文书的,只选取二审裁判文书,不选取再审裁判文书。

2.样本的简要分析。笔者选取的132个案件的裁判时间都是在2015年后,其中一审裁判文书86份,二审裁判文书46份。裁判文书来源于17个省市,分别由基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院和铁路运输法院作出。案件涉及到的网约车软件主要是滴滴出行、优步、易道、神州、嘀嗒等;其中最多的是滴滴出行,绝大部分案件都是通过滴滴出行软件进行网络约车,此外还有个别案件是通过微信和QQ进行网络约车。

样本呈现出的特点是系列案件较多,即只是案件的原告不同,案件的事实和争议几乎完全一致,同一个法院作出一系列相同裁判结果的案件[1];争议的焦点大体一致,即主要是网约车是否违法,是否需要进行行政处罚;作出行政处罚的行政机关名称多样;不同地域行政机关的法律适用和裁判幅度不一致,对于网约车司机的罚款在5000元到30000元的幅度之间;人民法院裁判结果不一致,有完全相反的判决[2],即一些法院认为网约车不违法而判决撤销行政机关作出的行政处罚[3],但绝大多数法院认为网约车违法。

(二)网约车的研究现状

现有关于网约车的研究主要是网约车的规制以及对网约车规范的评价。侯登华副教授认为四方协议下网约车平台造成网约车平台与乘客之间法律关系的虚化,网约车平台是运输服务合同的提供者,在网约车服务平台和乘客之间成立事实上的运输服务合同关系{1}。熊丙万副研究员认为网络约租车业大大降低了大城市出租车业的社会组织和管理成本,在增加车辆资源供给、节能环保、提供多元消费选择、提升租车服务质量、改善司机境遇和培育公民道德情操等诸多方面都展现出了明显的经济社会优势;专(拼)车业的潜在副作用在很大程度上可以在公平的竞争环境中通过平台的自我监管加以有效控制{2}。郑毅副教授认为《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》(以下简称为《网约车管理办法》)的法律依据并不稳固,其中的部分条款违背《行政许可法》和《立法法》;作为部门规章的身份难以成为地方网约车立法的适格授权主体{3}。徐昕教授认为地方的网约车管理实施细则对人、车和价格都进行了极为严苛的管制,忽视了市场和技术手段的内在规律;某些规定明显违反《宪法》《行政许可法》等上位法,应采取个案救济、立法的合法性审查等方式进一步完善网约车监管规则{4}。沈福俊教授认为应当改变依据临时性行政许可对网络预约出租车进行行政许可的模式,制定将网络预约出租车和传统出租车一体化管理的行政法规{5}。王首杰博士生认为,对于诸如“专车”的创新商业模式,在其准入方面,应进行激励性规制,但若其有违反强制性规范之经营行为,则应对其进行约束性规制;还可运用竞争性规制以促进整个行业的竞争{6}。程琥法官认为网约车监管主要的法律价值冲突是自由与秩序、公平与效率、安全与效率{7}91-105。

关于网约车的司法裁判,程虎法官以涉优步案的裁判为代表分析了国外对网约车的司法政策和监管,英美法系主要国家对网约车模式持相对宽容态度,大陆法系主要国家对网约车模式态度较为严格;以我国已判决生效的涉网约车监管的主要案件为例分析了当前法院审理涉网约车监管案件的审判思路和裁判标准,认为要坚持鼓励改革创新与法治监管并重、严格司法审查标准、加强对涉网约车规范性文件的合法性审查{7}105-109。

二、现状及问题中小学减的负已经加到家长身上了

(一)网约车案件行政诉讼现状

1.网约车案件的行政诉讼类型。分析样本中原告的诉讼请求和上诉请求,网约车案件行政诉讼涉及到的类型绝大部分是行政处罚争议,即行政机关对网约车司机进行罚款是否合法;此外有小部分行政强制争议,主要是暂扣或扣押涉案网约车车辆是否合法;另外还有个别的其他类型案件和混合类型。具体分布见表1。

表1网约车行政诉讼的类型分布

┌────┬───┬───┬────┬────┬────┬────┬────┬───┐
│案件类型│行政处│行政强│规范性文│行政处罚│行政处罚│先行登记│举报违法│信息公│
│    │罚  │制  │件审查 │和行政强│和规范性│保存涉案│经营增值│开  │
│    │   │   │    │制   │文件审查│车辆  │电信业务│   │
├────┼───┼───┼────┼────┼────┼────┼────┼───┤
│数量  │112  │11  │1    │3    │2    │2    │2    │2   │
└────┴───┴───┴────┴────┴────┴────┴────┴───┘

2.网约车案件行政诉讼的当事人。网约车案件行政诉讼的原告绝大部分是网约车司机,另外有个别的律师或的士司机作为原告提起规范性文件附带审查或政府信息公开之诉。网约车案件行政诉讼的被告类型和名称多样,有省政府、行政机关、行政机关的部门、事业单位等,具体见表2,表2所列被告均未包含复议机关作为被告的情形。关于网约车案件行政诉讼的第三人,只有一份裁判文书列明了第三人,即把北京嘀嘀无限科技发展有限公司列为第三人;其他裁判文书都没有进行追加和列举[4]。

表2网约车案件行政诉讼的被告分布

┌──────────────┬──────────────────┬────┐
│被告机关          │所在地               │数量  │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│交通运输管理处       │兰州市、合肥市、张家港市      │14   │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│运输管理处         │连云港市              │1    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│交通运输局         │中山市、晋中市、珠海市、迁安市、哈尔│23   │
│              │滨市、海门市            │    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│交通委员会         │广州市、上海市闵行区、上海市    │5    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│省政府           │河南省               │1    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│交通执法总队        │北京巾               │2    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│道路运输管理局       │杭州市               │3    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│交通运输管理局道路运输管理处│菏泽市               │1    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│客运交通管理处       │南京市               │1    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│公路运输管理所       │滨州市博兴县、西安市长安区     │2    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│出租汽车管理处       │锦州市               │6    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│道路客运管理处       │本溪市               │1    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│城市公共客运管理服务中心  │济南市               │2    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│道路运输管理站       │绥化市兰西县            │1    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│交通运输监察大队      │东营市东营区            │36   │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│公共客运管理处       │襄阳市樊城区            │11   │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│交通运输执法支队      │濮阳市               │1    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│交通委员会执法总队     │上海市               │6    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│交通委员会执法大队     │上海市奉贤区、宝山区、青浦区    │5    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│通信管理局         │广东省               │1    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│交通综合行政执法支队    │福州市、厦门市、北海市       │4    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│交通运输监察支队      │淄博市               │1    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│交通运输管理所       │肥东县               │1    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│城市管理综合行政执法监察局 │北京市丰台区            │1    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│浦东分局交通警察支队    │上海市               │1    │
├──────────────┼──────────────────┼────┤
│交通行政执法总队直属支队  │重庆市               │1    │
└──────────────┴──────────────────┴────┘

3.网约车案件行政诉讼主要争议焦点。通过对样本中人民法院对当事人争议焦点的总结归纳,网约车案件行政诉讼主要争议焦点有:(1)实施网约车的运输行为是否构成非法营运?(2)扣押网约车涉案车辆的行政强制措施是否合法?(3)非自愿放弃听证,通过抄写放弃陈述、申请及申请听证的申请书的形式,是否剥夺了上诉人陈述、申辩及申请听证的法定权利,是否属于程序违法?(4)网络预约车经营行为的定性或者网约车的性质;(6)网约车处罚中的选择性执法和没有衡量资源重新配置中获益者与受损者之间的利益比例,只处罚网约车司机的行政行为是否构成明显不当,网约车公司和网约车司机是共同行为还是两个不同的行为;(7)顺风车与快车或专车的区分(私人小客车合乘与营运行为);(8)网约车司机未收到钱款是否构成非法营运?(9)扣押网约车车辆的行政强制措施的期限问题,《中华人民共和国行政强制法》第25条规定:“查封、扣押的期限不得超过三十日;情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长,但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外”;(10)网约车案件的法律适用。

4.网约车案件行政诉讼的法律适用。分析裁判文书对行政机关行政处罚依据的表述,可以得出网约车案件中行政机关对网约车进行规制的依据,即网约车案件行政机关的法律适用。笔者将行政机关作出行政处罚和行政强制的依据分别用表3和表4进行归纳。

表3行政机关作出网约车行政处罚的依据

┌──────┬────────────────┬──────────────┐
│      │名称              │条款            │
├──────┼────────────────┼──────────────┤
│法律    │《中华人民共和国行政处罚法》  │第4条、27条、        │
├──────┼────────────────┼──────────────┤
│行政法规  │《中华人民共和国道路运输条例》《│第8条、9条、10条、64条、第4 │
│      │无照经营查处取缔办法》[5]    │条第1款第1项、14条     │
├──────┼────────────────┼──────────────┤
│地方性法规 │《广州市出租汽车客运管理条例》 │第10条           │
│      ├────────────────┼──────────────┤
│      │《安徽省道路运输管理条例》   │第16条、56条第1项、     │
│      ├────────────────┼──────────────┤
│      │《浙江省道路运输条例》     │第20条、58条        │
│      ├────────────────┼──────────────┤
│      │《杭州市城市客运出租汽车管理条例│未列明           │
│      │》               │              │
│      ├────────────────┼──────────────┤
│      │《山东省道路运输条例》     │第8条第1款、26条、69条第2款 │
│      ├────────────────┼──────────────┤
│      │《珠海经济特区出租车管理条例》 │第39条第1款、57条第1款   │
│      ├────────────────┼──────────────┤
│      │《济南市客运出租汽车管理条例》 │第41条           │
│      ├────────────────┼──────────────┤
│      │《辽宁省道路运输管理条例》   │第46条           │
│      ├────────────────┼──────────────┤
│      │《上海市出租汽车管理条例》   │第14条第4款49条第1款    │
│      ├────────────────┼──────────────┤
│      │《福建省道路运输条例》     │第7条第1款、64条、72条、  │
│      ├────────────────┼──────────────┤
│      │《哈尔滨市城市出租汽车客运管理条│第45条           │
│      │例》              │              │
│      ├────────────────┼──────────────┤
│      │《重庆市道路运输管理条例》   │第19条、72条第2项      │
├──────┼────────────────┼──────────────┤
│部门规章  │《出租汽车经营服务管理规定》[6] │第47条           │
│      ├────────────────┼──────────────┤
│      │《道路旅客运输及客运站管理规定》│第12条、84条第1项      │
│      ├────────────────┼──────────────┤
│      │《网络预约出租车经营服务管理暂行│第13条、14条第1项、15条、28 │
│      │办法》             │条、34条第1项、       │
├──────┼────────────────┼──────────────┤
│地方政府规章│《广东省出租汽车管理办法》   │第12条           │
├──────┼────────────────┼──────────────┤
│规范性文件 │《交通部转发国务院法制办关于明确│未列明           │
│      │对未取得出租车客运经营许可擅自从│              │
│      │事经营活动实施行政处罚法律依据的│              │
│      │复函的通知》          │              │
│      ├────────────────┼──────────────┤
│      │

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}侯登华.共享经济下网络平台的法律地位——以网约车为研究对象[J].政法论坛,2017(1):157-163.

{2}熊丙万.专车拼车管制新探[J].清华法学,2016(2):131-148.

{3}郑毅.中央与地方立法权关系视角下的网约车立法——基于《立法法》与《行政许可法》的分析[J].当代法学,2017(2):12-19.北大法宝,版权所有

{4}徐昕.网约车管理细则的合法性及法律救济[J].山东大学学报(哲学社会科学版),2017(3):76-81.

{5}沈福俊.网络预约出租车经营服务行政许可设定权分析——以国务院令第412号附件第112项为分析视角[J].上海财经大学学报,2016(12):105-116.

{6}王首杰.激励性规制:市场准入的策略?——对“专车”规制的一种理论回应[J].法学评论,2017(3):82-95.{7}程琥.我国网约车监管中的法律价值冲突及其整合[J].环球法律评论,2018(2):91-105;105-109.

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