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【期刊名称】 《黑龙江省政法管理干部学院学报》
论绿色发展理念下我国生态税体系的构建
【作者】 张斌【作者单位】 华东政法大学经济法学院
【分类】 环境法学
【中文关键词】 绿色发展理念;生态税;构建路径;完善方案
【文章编码】 1008-7966(2017)02-0104-04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 2
【页码】 104
【摘要】

绿色发展理念下的生态税是国家及地方政府为实现特定的生态保护目标,筹集生态保护资金,并调节纳税人相应行为而依法设立的非对价金钱给付义务。环境权保护和经济外部性内部化分别是生态税的法学和经济学理论基础。我国尚未建立起科学、完善的生态税体系,既有的生态税制存在较多问题。未来构建和完善我国的生态税体系,要在明确构建目标和原则的基础上,探索设立污染税、对现有税种进行生态化改造并完善生态税的优惠体系。

【全文】法宝引证码CLI.A.1223413    
  随着人类经济社会的发展,生态危机越来越成为紧迫的议题。生态问题的根源在于市场制度和政府的失灵,而兼具经济职能和法律手段的税法正是天然有效的生态保护工具。在绿色发展理念下构建生态税,具有一定的法学和经济学理论基础,不仅可以解决生态保护资金问题,还有利于运用税收手段约束、引导纳税人行为。
  一、绿色发展理念下的生态税
  作为绿色发展理念指导下应运而生的生态税,其核心理念在于保证经济发展过程中的生态安全,促进人与自然和谐发展。然而当前关于生态税概念的内涵和外延界定,无论是理论还是实务上,均存有分歧,缺乏统一认识。因此有必要从理论上对其进行梳理和界定,明确生态税的核心理念并统一概念认知,这也是我们探讨构建与完善我国生态税体系的前提所在。
  (一)绿色发展理念下应运而生的生态税
  十八届五中全会创造性的提出了绿色发展理念,并将其作为指导我国经济与社会发展的五大理念之一,提升到国家战略的层面。这表明我国开始高度重视经济发展过程中环境和生态保护问题。所谓绿色发展理念,是指“在生态(环境)容量和资源承载能力的制约下,通过保护自然环境实现可持续发展的新型发展模式和生态发展理念”,绿色发展理念“将环境资源作为社会经济发展的内在因素,将实现经济、社会和环境的可持续发展作为绿色发展的目标,把经济活动过程和结果的‘绿色化’、‘生态化’作为绿色发展的主要内容和途径”{1}。
  绿色发展理念是生态危机倒逼下的产物,环境经济学认为生态问题的根本原因在于制度失灵,包括市场失灵和政府失灵。在经济学上资源环境问题是典型的经济外部性问题,即行为主体对资源环境的破坏给整个社会造成了负外部性,而行为人并不因此承担额外成本,进而造成了市场调节失灵。在此情形下,最有效的政府干预办法即将这种负外部性内部化,从而使“污染者付费”。而生态税,作为税法规范下的政府调控和干预手段,以税收方式要求相关主体承担生态破坏成本并鼓励生态保护行为,天然是一种有效的生态保护手段,因此被OECD国家广泛运用于生态保护中,并成为“促进循环经济发展的一个有吸引力的工具”{2}。
  (二)生态税的内涵及外延界定和厘清
  当前我国理论界关于生态税的讨论已有一定的理论著述,但是在我国税法理论当中,生态税并非专指某一税种,也不是一个较为固定的税收分类标准,其内涵和外延指向并不十分清晰,甚至名称上也存在环境税、绿色税等相似提法。关于生态税的定义,有学者认为,“生态税,是指具有调节与环境污染、资源利用行为相关的用于保护环境的各种税收的总称”{3};但也有学者主张,“生态税收是政府为实现特定的环境政策目标,筹集环境保护资金,调节纳税人环境保护行为而征收的一系列税收”{4}。分歧产生的根源在于对环境、生态、资源等语词之间的关系缺乏整体认知。笔者认为,作为整体的生态保护概念应该包括环境保护和自然资源保护两个方面,前者对应于环境税或环境保护税、排污税,系指国家为了限制环境污染行为,而向导致环境污染的经济主体征收的特别税种;而后者强调对自然资源的开发利用保护,主要包括资源税等。所以生态税应该是一个更为广义的税收概念,在法学上可以将其定义为:“国家及地方政府为实现特定的生态保护目标,筹集生态保护资金,并调节纳税人相应行为而依法设立的非对价金钱给付义务”{5}。进而生态税的外延应当包括以下内容:(1)对污染物排放行为征收的排污税;(2)对自然资源开发利用所征收的自然资源税;(3)对环境有害的产品或环境友好产品或企业采取的其他税收手段,包括差别税类、税收优惠等{6}。
  二、生态税的理论基础分析
  生态税的理论基础,包括法学和经济学两个维度,前者回答国家或政府向纳税人征收生态税的正当性所在,后者关乎生态税促进绿色发展的运作机理。分析生态税的理论基础,既有利于解析和完善生态税的税法构造,也有助于在税率设计、计税依据等具体税收制度问题上的决策选择,是探讨构建与完善我国生态税体系的重要基础。
  (一)生态税的法学理论基础
  根据税收法定原则,向污染者开征排污税等生态税,需要具有法律上的依据,而法律上新设一个税种则首先需要在法理上解决其正当性问题。环境权的构建及其让渡正是国家或政府开征生态税的正当性基础所在。根据社会契约论观点,在无政府的“自然状态”下,人类社会是一切人对一切人的战争状态,即人人相互为战,弱肉强食。为了结束这种混乱局面,人民之间通过缔结契约组建国家,由国家作为主权者以共同力量保护个体的人身和财产安全,作为对价,人民需要向国家让渡一定的私人财产,表现为向政府上交一定的税收。由此推演,生态税即是人民享受由国家提供的环境权的权利成本。关于环境权,其是“由环境法确认和保护的,为弥补国家行使环境行政权的不足而设立的一种公益性权利”{7},是“环境法律关系主体享有适宜健康和良好生活环境,以及合理利用环境资源的基本权利”{8},尽管环境权在我国还不是一项法定权利,但它应当作为一项新兴的法定权利即社会权存在{9}。按照无国家即无权利的观点,人民要享受环境权,离不开国家作为主权者的保障,因此作为享有环境权的对价,人民要向国家让渡一部分私有财产作为权利对价,其具体表现形式即为生态税。
  (二)生态税的经济学理论基础
  关于生态税的经济学理论基础,马歇尔的外部性理论从经济学的角度阐述了环境生态问题产生的根源。所谓外部性,即某个经济主体对另一个经济主体产生的一种外部影响,而这种外部影响又不能通过市场价格进行买卖,内化为其成本或者收益,根据对另一个经济主体影响的好坏具体又分为正外部性和负外部性。而生态环境问题正源于负外部性。具体言之,那些因生产、消费等经济行为对生态环境造成破坏的人,其行为给其他主体的经济生活造成了不利益,但这种不利益由于市场失灵并不能内化为行为人的经济成本,行为人也因为对自己的行为不会付出任何代价而有所收敛。而站在整个市场资源配置的角度,因为负外部性的存在导致社会成本要大于私人成本,从而由私人成本收益曲线确定的帕累托最优点并不是整个社会资源配置的最优点。为了解决这种由负外部性导致的私人成本与社会成本的不一致,英国经济学家庇古在1902年提出了庇古税的解决方案,即通过由政府向生态环境破坏者开征一定量的“庇古税”的方式,使这种负外部性内化为其实在的经济成本,并使得私人成本与社会成本相等,从而使得由成本与收益曲线共同决定的产出水平符合资源配置最优点。
  另外,从公共物品理论角度出发,将生态环境视为如灯塔、桥梁等一样的公共物品,因为公共物品所具有的非排他性和非竞争性,无法通过市场主体自发提供,而只能由政府来提供,而政府提供公共服务的前提和基础就是有税收作为前提和保障。而从产权理论出发,科斯定律认为只要产权明确,在交易成本为零的情况下,市场均衡的结果都是最有效率的。政府征收生态税并提供良好的生态环境就相当于将生态环境的产权配置给政府,由政府行使其所有权,在忽略交易成本的情况下,显然这就是最有效的产权制度。
  三、我国生态税制的现状与问题
  (一)当前我国税制体系中具有生态保护作用的税种
  虽然我国并没有系统的生态税制建构,也没有专门为生态保护目的而设立的税种,但是在现有税制体系中确实有一部分税种在征税对象选择、税率设计、优惠措施等方面起到了引导生产和消费、促进生态环境保护的功能。这些税种具体包括消费税、增值税、资源税、所得税、车船税、耕地占用税和城镇土地使用税等。
  消费税的征税对象是与居民消费相关的特定最终消费品和特定消费行为,旨在调节消费结构,引导消费方向,并增加财政收入。消费税的生态税属性主要体现在税目选择上表现出一定的生态性,在现行消费税仅有的15个税目中,对鞭炮和焰火、成品油、小汽车、摩托车、木质一次性筷子、实木地板、电池和涂料等产品的消费环节课征消费税增加了此类生态环境破坏型消费的消费成本,有利于减少非绿色消费。在具体税率等设计中,对不同排量的汽车区别征税,对电动汽车等不征消费税,这都有利于促进节能技术发展,保护生态环境。
  资源税是对在我国领域及管辖海域从事应税矿产品开采和生产盐的单位和个人课征的一种税,属于对自然资源占用课税的范畴,是税制体系中与生态环境保护最直接相关的税种。其中矿产品的征税范围包括原油、天然气、煤炭和各类金属矿和非金属矿原矿。对这些资源产品的开采征税有利于加强国家对于资源开发的管理,减少资源浪费。同时,资源税中设置了针对提高资源利用率的优惠措施,例如对于尾矿再利用的,不再征收资源税;对衰竭期煤矿开采的煤炭,资源税减征30%;对三次采油资源税减征30%等。根据财政部于2016年5月23日发布的《水资源税改革试点暂行办法》,自今年7月1日起将首先在河北省开展水资源税征收试点,对利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊(含水库)和地下取用地表水、地下水的单位和个人开征水资源税{10}。这标志着我国资源税的生态化迈进了重要的一步。
  增值税的生态性主要体现在其对资源综合利用、鼓励节能减排的优惠政策上。例如对于再生水,污水处理劳务,以废旧轮胎为全部生产原料生产的胶粉、翻新轮胎等免征增值税;对于以工业废气为原料生产的高纯度二氧化碳产品,以垃圾及垃圾发酵产生的沼气为燃料生产的电力或热力,以餐厨垃圾、畜禽粪便、稻壳、花生壳、三剩物、次小薪材、有机废水、污水处理后产生的污泥等为原料生产的电力、热力、燃料等即征即退100%;对于利用风力生产的电力等即征即退50%;对于销售自

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}赵建军.绿色发展—全球视野与中国抉择[M].北京:人民邮电出版社,2014:65.

{2}沈满红.环境经济手段研究[M].北京:中国环境科学出版社,2001:45.

{3}侯作前.经济全球化、WTO规则与中国环境税之构建[J].政法论丛,2003, (2).

{4}陶涛,郭栋.我国开征生态税的思考[J].生态经济,2000, (3).

{5}陈少英.生态税法论[M].北京:北京大学出版社,2008:95.

{6}张炳淳.生态税的法律建构研究[D].武汉:武汉大学,2009.你怀了我的猴子

{7}刘建辉.环境法价值论[M].北京:人民出版社,2006:28.

{8}陈泉生.环境法原理[M].北京:法律出版社,1997:129.

{9}陈少英.生态税法论[M].北京:北京大学出版社,2008:125.

{10}周潇枭.资源税改革全面推开:不增加企业负担扩大地方税政管理权[N].21世纪经济报道,2016-07-01(3).

{11}计金标,高萍.试论我国开征环境税的框架性问题[J].税务研究,2008, (11).

{12}刘丽敏.对完善中国绿色税收法律体系的思考[J].河北学刊,2007, (6).

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