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【期刊名称】 《人民司法(案例)》
建设工程规划验收行为的司法审查
【作者】 陈瑜庭(一审主审法官)葛翔【作者单位】 上海市黄浦区人民法院
【分类】 司法【期刊年份】 2010年
【期号】 24【页码】 99
【摘要】

【裁判要旨】建设工程规划验收是建设工程验收的一部分,它是规划部门对相对人是否在规划许可的范围内进行建设的一种监督检查活动。就法律性质而言,规划行政部门对相对人的建设工程进行竣工规划验收合格后,颁发合格证书的行为属于准法律行为,而不是一种行政许可行为。在对工程竣工规划验收行为进行司法审查的过程中,必然牵涉对规划许可的审查。在这类案件中,规划许可证既是诉讼证据,又是被诉行为的前提基础,对之进行审查,应在把握证据审查要求的同时,还要注意作为关联行为的内容合法性。

案号一审:(2007)黄行初字第287号二审:(2008)沪二中行终字第67号

【全文】法宝引证码CLI.A.1169463    
  【案情】
  原告:李怡。
  原告:武有生。
  被告:上海市城市规划管理局。
  第三人:上海欣绿房地产经营有限公司。
  2006年10月22日,原告李怡、武有生与第三人上海欣绿房地产经营有限公司签订商品房预售合同,预购上海市松江区新桥镇明中路275弄欣绿名苑二、三期283号房屋。2006年12月8日,第三人向被告上海市城市规划管理局提出申请,要求对其依照沪松规建(2004)0373号、沪松规建(2004)0374号建设工程规划许可证建设的上述住宅建设项目合并进行建设工程竣工规划验收。被告经对第三人提供的相关材料进行审核,并对建设工程进行验收后,认定该建设工程已经符合上海市颁发建设工程竣工规划验收合格证的条件,遂依据城市规划法第三十八条和上海市城市规划条例第四十九条第一款的规定,于2007年1月9日向第三人上海欣绿房地产经营有限公司颁发了沪松竣(2007)17070109N00020号建设工程竣工规划验收合格证。2007年6月9日,原告在进行房屋验收时,发现房屋外墙未按规定标准采用节能保温隔热层,认为被告的行为造成了原告的损失,故请求法院撤销被告向第三人核发沪松竣(2007)17070109N00020号建设工程竣工规划验收合格证,对沪松规建(2004)0373号建设工程规划许可证验收合格的具体行政行为。
  【审理】
  上海市黄浦区人民法院经审理认为:依法行政是行政机关行使职权、履行职责所必须遵循的一项基本原则。根据城市规划法规定,在城市规划区内进行建设活动,必须得到城市规划行政主管部门的批准、许可。上海市城市规划条例第四十八条规定,建设单位或者个人必须按照建设工程规划许可证及附图的要求,全面完成建设基地内的各项建设和环境建设。第四十九条规定,建设工程竣工后,建设单位或者个人必须向市或者区、县规划管理部门申请规划验收。据此,被告上海市城市规划管理局作为城市规划管理部门,依法具有对其行政辖区内建设项目作出规划许可,并对建设工程竣工进行规划验收的行政职权。本案中,第三人上海欣绿房地产经营有限公司按照其于2004年7月14日取得的沪松规建(2004)0373号建设工程规划许可证及附图的要求,完成相应的建设工程项目后,向被告申请建设工程竣工规划验收。被告经审核验收,认定系争建设工程的建设用地和建筑工程的规划性质、总平面布局、建筑面积、建筑高度、建筑层数等技术指标均符合先前核发的建设工程规划许可证及其附图的要求,遂依照城市规划法、上海市城市规划条例等有关规定,向第三人颁发了沪松竣(2007)17070109N00020号建设工程竣工规划验收合格证。被告的该具体行政行为认定的主要事实清楚,行政程序合法、适用法律正确。原告要求撤销被告被诉具体行政行为的主张没有法律依据和事实根据,法院依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条第(4)项之规定,判决驳回原告李怡、武有生的诉讼请求。
  宣判后,原告不服一审判决,向上海市第二中级人民法院提起上诉。二审法院经审理判决维持原判。
  【评析】
  一、竣工规划验收与竣工验收的关系
  本案发生于城乡规划法施行以前,被告上海市规划局的上位法依据是城市规划法,其中第三十八条规定:“城市规划行政主管部门可以参加城市规划区内重要建设工程的竣工验收。城市规划区的建设工程,建设单位应当在竣工验收后6个月内向城市规划行政主管部门报送有关竣工资料。”上海市城市规划条例第四十九条规定:“建设工程竣工后,建设单位或者个人必须向市或者区、县规划管理部门申请规划验收。”建设工程规划验收的性质是本案一个重要的问题。
  根据合同法第二百七十九条规定:“建设工程竣工后,发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的,发包人应当按照约定支付价款,并接收该建设工程。建设工程竣工经验收合格后,方可交付使用;未经验收或者验收不合格的,不得交付使用。”验收的主要内容有四个方面:第一,工程是否符合规定的建设工程质量;第二,承包人是否提供了完整的工程技术经济资料;第三,承包人是否有建设工程质量检验书;第四,工程是否具备国家规定的其他竣工条件,例如城市住宅小区竣工综合验收,还应做到住宅及公共配套设施、市政公用基础设施等单项工程全部验收合格,资料齐全等。{1}也就是说建设工程验收包含了工程质量、工程资料、其他工程竣工条件等多项内容,这是其一。其二,建设工程种类繁多,大致可以分为三类:建筑工程、市政交通工程和市政管线工程。{2}本案系争建设工程属于商品房建筑工程。对于建筑工程竣工验收,是指建设单位受到施工单位的建筑工程验收申请报告后,根据建筑工程质量管理制度和建筑工程验收技术标准,以及建设合同的约定,组织设计、施工、工程监理等单位对建筑工程查验接收的行为。这里建筑工程验收的组织者是建设单位,主要参与者是建设合同的各方主体。{3}
  根据上述关于竣工验收的含义分析,可以得出这样的结论:建设工程验收是由多部门参与的,对建设工程的质量、规划等进行审查核实的行为。就建筑工程而言,验收主要是由建设单位组织的,并由行政机关核准、备案的行为过程。因此本案中,竣工规划验收是包含在建筑工程验收过程中的一个环节或是作为一项前置程序,是规划行政部门在建设工程竣工验收中就本部门职责领域所审核的事项,进行审查、勘验、备案、登记的行为。如建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第条规定:“建设单位在建筑工程竣工验收后,向县级以上建设主管部门提交备案材料”,其中包括“法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件”。又如《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》中第条规定:“工程符合下列要求方可进行竣工验收:……(九)城乡规划行政主管部门对工程是否符合规划设计要求进行检查,并出具认可文件。……”从上述建筑工程验收备案的相关规定来看,竣工规划验收只是全部验收的一部分或是一个阶段。2008年施行的城乡规划法第四十五条明确规定:“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的,建设单位不得组织竣工验收。”城乡规划法中的规划核实,在上海市地方性法规中即表现为竣工规划验收。
  二、规划部门颁发建设工程竣工规划验收合格证的行为性质
  对于规划部门在竣工规划验收后对相对人颁发合格证的行为属于何种性质,存在不同的认识。有的观点认为,竣工规划验收并颁发合格证的行为属于行政许可。{4}因为根据规定,未通过竣工规划验收的,房产登记部门不予房地产权登记。对于颁发规划验收合格证的性质判定,应当从法律文本入手。城市规划法第三十七条规定:“城市规划行政主管部门有权对城市规划区内的建设工

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