查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《人民司法(应用)》
行政再审制度之完善
【作者】 张传毅【作者单位】 山东省高级人民法院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 行政审判;再审制度;修改完善
【期刊年份】 2014年【期号】 15
【页码】 104
【摘要】

行政再审制度是终审后的非正式法律救济途径,应当围绕依法纠错、补充救济来设计,发挥再审制度两方面的功能。完善再审制度应当做好立案复查与再审的衔接,处理好纠正错误与维护生效裁判的既判力、稳定性和权威性的关系。再审事由应当具体明确,主要包括生效裁判认定事实不清、证据不足;适用法律、法规错误严重违反法定程序。应当建立起以当事人申请为主、以检察院抗诉为辅的启动行政再审的主体模式。应取消原审法院的再审权,一律由上级法院进行再审。严格限制再审的次数,上一级法院只能再审一次。加强涉行政诉讼信访改革,将申请再审与申诉分离,防止无限制申诉影响终审裁判的效力。

【全文】法宝引证码CLI.A.1193668    
  行政诉讼法的修改已经进入快车道,按照立法机关的意见,修改的目的是要解决行政诉讼中存在的立案难、审理难、执行难问题。[1]笔者认为,虽然本次修法的重点集中在上述“三难”问题,但也不应该忽视其他方面的问题,例如行政再审问题。目前,修改法律过程中法律界对行政再审问题关注较少,但行政再审制度与立案问题、审理问题和执行问题均紧密相关,而再审制度存在的问题,直接制约着行政诉讼制度的健康发展,因此,改革和完善再审制度应当作为本次修法的一个重要问题。
  一、行政再审制度的性质和职能定位
  行政诉讼法第六十二条规定当事人申请再审,第六十三条规定法院依职权决定再审,第六十四条规定人民检察院抗诉引起再审,涵盖了我国行政再审的基本内容。归纳上述条文的内容,行政再审是指人民法院根据当事人申请、人民法院自身的发现以及人民检察院抗诉,对已发生法律效力的裁判进行再次审理的制度。
  再审制度建立的目的是已经生效的终审裁判出现错误,需要依法加以纠正。因此,再审不是一、二审的继续,和一、二审法律地位不同,再审是一种非正式的法律救济途径,是一种事后的救济程序,带有补充性,其目的首先是纠正错误的裁判,其次是为当事人提供补充救济。基于上述认识,再审制度应当围绕依法纠错、补充救济来设计,发挥再审制度两方面的功能。
  司法实践中有一种错误的提法叫“再审难”,意即已经生效的裁判进入再审比较困难,但问题在于,再审作为一种补充性的救济渠道,如果像一、二审那么容易,则可能成为一、二审之外正式的诉讼程序,这与其制度定位明显不符合。假设行政案件的生效裁判错误很多,甚至大部分是错误的,则应该采取措施提高一、二审质量,或者建立三审终审制度,而非强化再审。从实际情况来看,虽然行政案件申请再审的比率在逐年提高,但再审驳回的比率很高,说明生效裁判的质量问题并不像看上去那么严重,绝大多数案件的裁判结果还是正确的。[2]从未来发展情况推测,行政案件终审裁判结果的正确率应该会保持稳定,不太可能出现大幅度下降。基于这一判断,行政再审制度改革后的结果不应该是再审案件越来越多,进入再审越来越容易,而是再审越来越规范,纠错与补充救济功能的发挥越来越到位。
  也有一种观点认为,现行行政再审过于宽松,导致再审过多,严重影响了生效裁判终局性,损害司法权威。但实际情况是,不能说过多的行政再审破坏了生效裁判的既判力和终局性,而是无序的申诉和申请再审使生效裁判长时间处于被质疑的状态,随时面临被推翻的可能,影响了生效裁判的稳定性。
  也应当看到,与民事、刑事审判相比,当前行政审判的非法干扰明显更大,尤其是受到行政干扰较多,公正裁判的难度较大。因此,在现阶段行政审判体制改革未到位、公正司法干扰较大的情况下,充分发挥行政再审纠错的功能确实很有必要。
  二、行政诉讼立案复查与再审的衔接
  一般意义上的再审实际分为两个阶段:一是复查阶段,即审查再审理由是否成立;二是案件进入再审后的审理阶段。显然,不是所有的申请再审皆可导致重新审理,甚至只有极少的申请再审案件才可能进入第二个阶段。
  最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)第74条规定:“人民法院接到当事人的再审申请后,经审查,符合再审条件的,应当立案并及时通知各方当事人;不符合再审条件的,予以驳回。”但对当事人的再审申请由何部门审查、如何审查,法律和司法解释均未作出程序性规定。
  司法实践中,立案复查一般由法院的立案(信访)部门负责。立案庭通常并不进行调卷审查,只审查申请人提交的材料,听取申请人的意见,案件较为复杂的,举行听.证。最高人民法院《关于行政案件申诉复查和再审工作分工的通知》(法发〔2012〕18号)规定:“行政申诉和申请再审案件,经立案庭审查,符合立卷复查条件的,立案后统一由各级人民法院行政审判庭负责复查和再审;裁定不予受理案件的申诉复查和再审工作由立案庭负责。当事人向作出生效裁判的人民法院申诉或申请再审,符合立卷复查条件的,立案后由审判监督庭负责复查和再审。”通知下发之后,对于不予受理之外的行政申诉和申请再审,立案庭已不再进行实质性审查,材料齐全后转行政庭或审监庭复查和再审。也就是说,复查的职责已经明确为行政庭或审监庭负责。
  那么,在立案审查阶段,审查立案的标准是什么呢?笔者认为,原则上应采取形式审查的方式,即凡是当事人对己经发生法律效力的判决、裁定认为确有错误的,一般应在法定期限内向人民法院申请再审,并提交再审申请和相应的证据材料。再审立案审查可以重点审查申请再审人是否为本案当事人;提起再审的理由是否符合法律的规定;该再审案件是否属本院管辖;申请再审是否在法定期限内提出。材料齐全,符合形式要求和立案条件的,人民法院立案部门均应当依法予以受理。
  各地法院通行的做法是,立案庭立案后转行政庭或审监庭复查,经过复查后发现申请理由不成立、依法不应再审的,驳回再审申请;符合再审条件的,裁定中止原判,对案件进行再审。笔者认为,以通知书形式作出驳回决定不是很合适。因为,经过复查程序,实际上法院已经组成合议庭对原审裁判的实体问题进行了审查和认定,而通知书只是程序性告知,不属于裁判文书的范畴,不具有判决书和裁定书那样的终局效力,以通知书作出决定,不利于对当事人申请再审权利的保护。而且,当前司法公开要求法院裁判文书上网公开,通知书不在上网公开的范围,导致法院的一项重要诉讼程序无须接受公众监督,不利于司法的公开透明。民事诉讼法修改后,取消了通知书,代之以裁定书,行政诉讼法修改过程中也应当予以借鉴。
  对于裁定再审的同时是否应当中止原裁判的执行,行政诉讼法没有作出规定,而司法解释规定应当裁定中止原判决的执行。笔者认为,再审提起时中止原判执行从理论上站不住脚,因为即便经过再审,仍有可能作出维持原判而并不当然地改变原裁判。从执行效果来看,容易产生负面作用。有些当事人之所以申请再审,只是变相地拖延履行,以逃避法律义务,致使再审程序意在纠错的法律价值被合法地扭曲了。因此,笔者建议改变再审中止原判执行的规定。
  三、行政再审的事由和标准
  案件再审必须是生效裁判有违反法律规定的情形,需要依法予以纠正。行政案件要进入再审,必须具备行政诉讼法第六十三条、第六十四条规定的提起再审的条件,即“对已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定”。而对什么是“违反法律、法规规定”,《解释》第72条规定了4种情形:原判决、裁定认定的事实主要证据不足;适用法律、法规确有错误;违反法定程序,可能影响案件正确裁判以及其他违反法律、法规的情形。
  提起再审的事由和标准应当规定得具体明确,既有利于当事人正确行使诉权,又便于法院审查决定是否对案件进行再审,同时也有利于阻止不符合法定事由的申请进入再审,从而维护生效裁判的稳定性。民事诉讼法第二百条列举了应当再审的13种法定情形,在行政诉讼法修改过程中可以参照。笔者认为,行政再审的法定事由主要包括下述情形:
  一是生效裁判认定事实不清、证据不足。包括生效裁判认定的基本事实缺乏证据证明;生效裁判认定事实所依据的主要证据是虚假或不真实的;生效裁判认定事实的主要证据未经法庭质证;生效裁判认定事实的主要证据属于没有正当理由超过法定举证时限提供的证据;据以作出生效裁判的法律文书被撤销或者变更;当事人有新的证据足以推翻原裁判的,且新证据系在原审程序中应当准予延期提供而未获准许,在原审程序中应当调取而未调取的证据;严重违反法定程序收集的证据被用来证明行政行为合法性;证明行政行为合法性的证据系人民法院依职权主动调取的。
  二是适用法律、法规错误。包括适用了失效或者尚未生效的法律;适用法律违反选择适用规则,适用了与上位法不一致的下位法,或应该适

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
谨防骗子
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1193668      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多