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【期刊名称】 《中国法学》
论国有资本经营预算的生存环境及其对法律调整的影响
【作者】 徐晓松【作者单位】 中国政法大学
【分类】 公司法【中文关键词】 国有资本经营预算;生存环境;法律调整
【期刊年份】 2009年【期号】 4
【页码】 102
【摘要】

法律调整是实施国有资本经营预算面临的重要课题。数量依然庞大的经营性国有资产、正在深入进行的国有资产管理体制改革、财政体制的公共化改革趋势等三个方面的因素,构成了当今中国国有资本经营预算的生存环境,并对其法律调整产生重要影响:在现行财政预算管理体制以及国有资产管理体制下,国有资本经营预算关系表现出不同于传统预算关系的特殊状态,由此产生对法律调整的特殊需求,并决定着国有资本经营预算法律制度构建的方向。

【英文摘要】

Legal regulation is an important topic in the process of carrying on state capital operating budg-et. The article brings forward that there are three factors which constitute the implement conditions of statecapital operating budget and have great influence on its legal regulation. These factors include enormous oper-ating state-owned assets,deeply reforming of state-owned assets management system as well as the publiza-tion trend of financial system. Under the existing system of financial budget and state-owned assets manage-ment,state capital operating budget relationships are different from traditional budget relationships to somespecial status. As a result, particular legal regulation is desired which also decides the building direction onlegal system of state capital operating budget.

【全文】法宝引证码CLI.A.1135730    
  引言
  2007年国有资本经营预算制度在全国范围内的试点毫无疑问是近年来中国国有企业改革以及财政预算制度改革的重大举措。2005年前后,经济学界对国有资本经营预算进行了深入研究,在国有企业是否向国家分配利润、国有资本收益是否纳入财政预算等基本问题上形成共识,从政策层面上对国有资本经营预算制度试点提供了支持。但在法律调整方面,诸多试点规范却在国有资本经营预算收入数确定、收益收取管理、预算支出范围、不同预算的衔接以及预算监督等关键环节上暴露出问题。[1]2008年《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称《企业国有资产法》)对国有资本经营预算制度的原则规定显然没有使问题得到根本解决。[2]这表明,学术界的研究尚未对国有资本经营预算法律调整提供足够的支持。[3]
  在许多曾经实行复式预算的国家放弃这一制度的背景下,中国不仅在1995年的《中华人民共和国预算法实施条例》中规定了复式预算,而且在2008年的《企业国有资产法》中规定实施国有资本经营预算制度。[4]这种逆预算制度发展的“世界潮流”而动的现象受到学界的关注。一些研究从制度功能角度对此进行解释,认为国有资本经营预算是中国政府对经济进行宏观调控的产物,其功能在于控制国有资本运营,为国有资本运营提供制度基础。[5]但仍然存在的问题是:并非所有利用预算对经济进行宏观调控的国家都采用了复式预算制度;并且在1995-2007年间,尽管中国政府一直拥有大量的国有资本,但复式预算却始终徒具虚名。[6]
  笔者认为,在法律研究层面,考虑到特定生存环境在产生特定制度需求的同时还将反作用于该制度构建,中国预算制度发展轨迹的“异动”现象应当受到关注。但研究的重点不在于制度功能的揭示,而在于通过把握当下国有资本经营预算的生存环境,揭示特定生存环境对法律调整的影响,最终找到国有资本经营预算法律制度构建的目标和方向。在这个层面上,比制度功能揭示更有意义的应当是对制度功能被需求过程的揭示。
  循着这一思路,本文将论证:数量依然庞大的经营性国有资产、正在深入进行的国有资产管理体制改革、财政体制的公共化改革趋势等三个方面的因素共同形成了当下中国国有资本经营预算的特定生存环境,并由此决定了国有资本经营预算活动中的复杂利益关系,最终对国有资本经营预算的法律调整产生重要影响。
  一、经营性国有资本的数量与财政预算形式的关系
  从各国预算编制形式的发展变化来看,如同许多学者所指出的那样,随着新公共管理运动的掀起,国有经济规模相对缩小,许多国家不再编制复式预算,当今世界各国也无所谓国有资本预算。这一事实似乎表明当下中国实施国有资本经营预算制度的不合时宜。但笔者认为,恰好是复式预算产生及发展变化的历史揭示了这个论证的不合逻辑之处。
  财政学研究表明,政府预算的功能随现代国家职能的扩展而处于发展变化之中。起源于英国的现代国家预算制度最早是社会公众与君主之间经济利益斗争的产物;在资本主义制度建立初期,预算制度是新兴资产阶级向封建专制国家夺取财权斗争的结果;至19世纪,通过议会或国会审批政府财政收支计划,预算制度成为人民对公共收入和支出进行控制和监督的手段。20世纪以后,随着资本主义经济的发展以及现代国家职能的扩展,随着大量的国家财政资金被政府用于对市场的宏观调控,预算制度发生了变革。为了能够清楚地反映财政收支结构和政府投资项目运作的情况,1927年由丹麦首创,复式预算制度产生并发展起来。[7]改革的一个结果是预算的监督管理功能不可避免地被扩展到公共投资领域。其后,在国家大量投资、各国国有企业数量快速增长的年代,这部分资金使用和管理的特殊性在使预算功能得到扩展的同时,奠定了复式预算产生的基础。在丹麦之后,美国、瑞典、印度、英国、法国、德国、日本等国也相继实行了复式预算制度。[8]
  复试预算产生的历史至少可以说明一个问题,即:这种预算形式的出现与一国国有资本的数量具有最直接的联系。在广义上,由于政府的资本性支出与一般财政支出都属公共财政范畴,因此,尽管在资金使用的具体目的和管理方法上存在区别,但在数量不大的情况下,经营性国有资产预算管理的特殊性就呈隐性状态被一般预算吸收,统一预算便成为必然。相反,当政府财政支出中的资本性支出达到一定的数量时,这部分财产预算的特殊性就被凸显出来,资本预算的相对独立也就成为必要。值得注意的是,复式预算制度在各国的发展历史从另一个侧面证明了这一点。例如,美国1933年配合“罗斯福新政”开始实行复式预算制度,而在第二次世界大战后放弃了这一制度;在20世纪60-70年代西方国家国有企业私有化浪潮中,随着国家财政预算中资本性支出的下降,许多国家重新采用统一预算制度;而与政府通过投资介入市场的力度相适应,目前大部分发展中国家都实行复式预算。[9]而所有这些,都印证了政府资本性支出的数量对预算形式选择的决定性作用。三年不开张,开张吃三年
  就中国的情况而言,尽管30年来的经济改革已经大大缩小了国有企业在国民经济中所占的比例,但统计数据依然表明,到目前为止,与其他国有企业较多的国家相比,中国国有企业占GDP的比重以及总就业人口的比例都名列前茅。不仅如此,改革30年来,尽管政府职能正在从经济建设转向提供公共服务,但2006年的经济建设费仍占中国政府财政支出的26.56% 。[10]上述事实支持了这样的结论:目前中国政府仍然是世界上拥有国有企业最多的政府之一,资本性支出在中国政府财政支出中仍然占较大的比重。而如此数量的国有资本,其管理对复式预算必然产生很强的制度需求。
  二、经营性国有资产管理对复式预算的需求
  大量国有资本的存在可能使这部分财产的预算相对独立,但为什么在1995 -2007年间,中国在中央政府层面却并未真正编制过复式预算?笔者认为,除数量因素之外,中国国有资本经营预算制度的建立还与政府经营管理国有资本的方式密切相关。
  在历经30个年头的改革之后,中国经营性国有资产的管理和运营呈现出以下值得高度关注的情况:公司制最终作为主要改革手段和制度建设目标在国有企业中推行,变革了传统的国家所有权行使方式,国有股权的行使不仅成为政府控制和运作国有资本的工具,而且形成了政府与国有企业之间关系的新的法律形态。在通过独资、控股或参股等形式使政府对国有企业的影响和控制力得到量化和规范的同时,就股权行使方式而言,国家股东与私人股东的区别日益凸显出来。为了避免政府以国有股权为基础对企业实施直接干预,在国有股份独资和控股的公司中,以“出资人(国家)—代表国家履行出资人职责的主体(国务院和地方人民政府)—履行出资人职责的机构(中央和地方政府设立的国有资产监督管理机构及经政府授权的其他部门或机构)”为基本框架,政府控制国有企业的途径在相关法规中被恰如其份地归纳为“管人、管事、管资产”。[11]其中,“管事”的范围在国有独资公司中通过股东与董事会之间的授权关系被大大缩小,在国有股份控制的公司中则演变成为股东代表的委派制以及董事的建议任命制。所有在公司制框架内进行的改革,一方面使国有企业经营自主权不断落到实处,另一方面却不可避免地为经营者控制埋下了伏笔。以至在日后国有经济布局调整中,随着国有资本频繁流动而导致其价值形态的不断转换,问题逐渐被暴露出来。
  由于经营者控制的政企关系格局大大增加了国有资本运作的风险,因此在以公司制为平台运作国有资本的模式下,如何控制经营者就成为国家股东权利行使和权益保护的最关键环节。这要求改革者尽快找到有效手段,以加强对经营者约束和激励。在这一过程中,国家所有权的特殊性以及国有资本的独资和控制地位使许多适用于一般股份公司的经营者激励和约束制度被排除在外。于是,国有资本经营预算制度进入了立法者的视野:显然,一个直接针对经营性国有资本收益的国家财务,其所体现的公共财产使用的公平正义价值,其所贯彻的公开、法定和效益的管理原则,不仅适应了现行体制下政企财产关系调整的需求,而且更重要的是,它利用预算对公共财产管理和监督的功能,从国有资本收益与支出监管的角度为国家股东提供了对国有企业经营者行为控制和约束的手段,即:相对独立的预算管理可以使人民和政府更加清楚地看到国有资本运作的成果,而这些成果毫无疑问可以成为衡量履行出资人职责的机构以及企业经营者行为的重要指标。换言之,国有资本经营预算制度为检验现行经营管理体制下国有资本的运作状况提供了一个标准和工具。在这个意义上可以说,如果考虑到在“利改税”以及“利税分流”改革后,随着现代企业制度的建立,企业依法向国家出资人分配利润已不存争议,同时国有资本收益在国家财政收入中所占比重不大,那么,将这部分财产的预算管理相对独立,其重要意义将更多地体现在经营性国有资产监管以及国有企业治理方面。
  三、财政转型与国有资本经营预算制度的建立
  尽管国有资本经营预算相对独立的重要意义主要不体现在财政层面,但作为复式预算的组成部分,笔者认为,国有资本经营预算制度的建立仍然应当被看做中国财政体制向公共财政转型过程中的一个必然结果。
  作为国家对国民财富进行再分配的工具,财政的规模和框架体系与一国经济发展状况、政治及社会发展水平具有密切联系,财政的具体职能及基本制度框架是一国特定时期经济生活的反映。1949年中华人民共和国建立后至1978年改革开放以前,我国高度集中的计划经济体制决定了高度集权化的资源配置方式。与此相应,我国的财政预算体制基本照搬了前苏联的“统收统支”模式,在企业全面国有化的基础上,国家利用财政手段全面介入国民经济,形成所谓“建设财政”。从1978年开始,我国财政体制改革围绕三个基本问题渐次展开:一是以打破计划经济下财政的统收统支、建立国有企业自负盈亏机制为目标,改革国家与企业之间的分配关系;二是改革中央与地方之间的分配关系,平衡中央与地方、地方与地方之间的财政收支关系;三是建立公共财政框架,这包括两层含义:一是以建立社会主义市场经济体制为基础,将政府财政支出的范围确定在市场失效的领域内;二是财政收入取之于民,用之于民、应受人民的监督。[12]
  上述改革产生了两方面的结果。一方面,随着国有企业改革的深入,国家与企业之间的直接财政联系被切断,中国的财政体制开始由国家“统收统支”模式逐渐向现代公共财政体制过渡,“建设财政”发挥作用的领域被定位于市场失灵领域已经成为中国财政体制改革发展的趋势。但另一方面,我国社会主义市场经济体制的本质特性以及经济转型期的特殊性,又使政府财政具有区别于发达国家的鲜明特色,即:在建立社会主义市场经济体制的基础上,在经济转型以及经济全球化的背景下,为协调工业化进程中新旧体制交错产生的社会利益冲突,政府干预在中国市场经济体制中占据特殊的重要地位,财政也必将为此担当更多的职责。于是,中国的政府财政在走向“公共”的改革过程中,[13]以“建设财政”分为“吃饭财政”加“建设财政”为先导,[14]复式预算制度被确立。在其后的改革过程中,复式预算逐步被明确为“公共预算”

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【注释】                                                                                                     
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