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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
安全生产行政执法与刑事司法衔接研究
【副标题】 基于实体法的分析
【英文标题】 The Research of the Convergence of Administrative Law Enforcement with Criminal Justiceon Work Safety
【英文副标题】 Focusing on the Substantive Law on Work Safety
【作者】 代海军【作者单位】 北京理工大学法学院{博士研究生}
【分类】 刑法学
【中文关键词】 安全生产;行政执法;刑事司法;衔接机制;立法研究
【英文关键词】 safety production;administrative law enforcement;criminal justice;convergence mechanism;legislative research
【文章编码】 2095-3275(2017)03-0037-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 3
【页码】 37
【摘要】

安全生产行政执法与刑事司法衔接的关键,是从实体法层面理顺和处理好行政法规范与刑法规范之间的关系。安全生产行政法规范上罪名、犯罪主体、危害后果、处罚标准等方面的规定,无法在刑法规范上得到认可,是导致实践中“以罚代刑”的深层次原因,需要在坚持罪刑法定原则的前提下,采用独立性的散在型立法模式,进一步细化罪量标准,增加单位犯罪的相关规定,同时统一行政处罚与刑事处罚的标准。

【英文摘要】

The convergence of administrative law enforcement with criminal justice on work safety depends critically on the harmonization between the administrative law and Criminal Law. There are some differences in the charges subject of crime,harmful consequences and punishment standards,etc. As a result,the substitution of fines for criminal punishment has become universally practiced. Consequently,it is necessary to revise the relevant legislations under the principle of a legally prescribed punishment for a specified crime,which involves using a decentralized legislation model,refining the standard of crime,increasing the relevant provisions of unit crime,and integrating the standard between administrative penalties and penalties criminal penalty.

【全文】法宝引证码CLI.A.1226088    
  一、问题的提出
  行政执法与刑事司法分属行政、司法两个不同的权力机关管辖,二者之间既有着本质的区别,又有密切联系。当同一违法行为不仅严重违反行政法规范,而且“情节严重”,触犯刑律时即构成行政犯罪行为。行政犯罪的这种双重违法性决定了其责任和处罚的双重性,即既要追究其行政责任,又要追究其刑事责任{1}。我国《行政处罚法》第二十二条明确规定,违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。由于行政执法与刑事司法衔接(简称“行刑衔接”)机制不健全,行政执法实践中有案不移、“以罚代刑”等问题时有发生。为了解决“以罚代刑”的问题,国务院早在2001年就颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院第310号令);2004年3月,最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合下发了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》(高检会[2004]1号);2006年1月,最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合出台了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》(高检会[2006]2号),对涉嫌犯罪案件移送的相关材料、审批程序、立案监督等作了规定。2011年,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了国务院法制办等部门《〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》(中办发[2011] 8号),进一步明确了行政机关移送涉嫌犯罪案件的有关要求。然而上述这些措施,以及学者提出的建议,多是集中在程序法的层面,并未触及实体法上的深层次问题:即实体法上行政违法行为与犯罪行为规定的重叠,大量双重性构成要件的存在。这是导致我国处理行政处罚程序与刑事诉讼程序纠结不清的根本原因{2}。2016年12月,中共中央、国务院下发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》(中发[2016]32号),要求建立安全生产行政执法和刑事司法衔接制度。如何从实体法层面,理顺和处理好安全生产行政执法与刑事司法的关系,实现两者的协调和有效衔接,笔者在此做一粗浅探讨。
  二、安全生产“行刑衔接”的立法现状及问题
  (一)立法现状
  目前,我国刑法规定的安全生产犯罪主要涉及危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪和妨害社会管理秩序罪等共三大类14种罪名(具体罪名详见表1),与之相关的司法解释主要包括:最高人民法院《关于审理非法制造、买卖、运输枪支、弹药、爆炸物等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释[2001]15号)、最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》(公通字[2008]36号)、最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》(公通字[2010]23号)以及最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释[2015]22号)等。
  表1 安全生产犯罪罪名统计表
  

┌──┬─────┬──────────────────────────┬─────────────┐
  │序号│类别   │罪名                        │具体条文         │
  ├──┼─────┼──────────────────────────┼─────────────┤
  │1  │危害公共 │非法制造、买卖、运输、邮寄、储存枪支、弹药、爆炸物罪│《刑法》第一百二十五条  │
  ├──┤安全罪  ├──────────────────────────┼─────────────┤
  │2  │     │非法制造、买卖、运输、储存危险物质罪        │《刑法》第一百二十五条  │
  ├──┤     ├──────────────────────────┼─────────────┤
  │3  │     │重大责任事故罪                   │《刑法》第一百三十四条  │
  ├──┤     ├──────────────────────────┼─────────────┤
  │4  │     │强令违章冒险作业罪                 │《刑法》第一百三十四条  │
  ├──┤     ├──────────────────────────┼─────────────┤
  │5  │     │重大劳动安全事故罪                 │《刑法》第一百三十五条  │
  ├──┤     ├──────────────────────────┼─────────────┤
  │6  │     │危险物品肇事罪                   │《刑法》第一百三十六条  │
  ├──┤     ├──────────────────────────┼─────────────┤
  │7  │     │不报、谎报安全事故罪                │《刑法》第一百三十九条之一│
  ├──┼─────┼──────────────────────────┼─────────────┤
  │8  │破坏社会 │生产、销售伪劣产品罪                │《刑法》一百四十条    │
  ├──┤主义市场 ├──────────────────────────┼─────────────┤
  │9  │经济秩序罪│生产、销售不符合安全标准的产品罪          │《刑法》第一百四十六条  │
  ├──┤     ├──────────────────────────┼─────────────┤
  │10 │     │非法经营罪                     │《刑法》第二百二十五条  │
  ├──┤     ├──────────────────────────┼─────────────┤
  │11 │     │提供虚假证明文件罪                 │《刑法》第二百二十九条  │
  ├──┤     ├──────────────────────────┼─────────────┤
  │12 │     │出具证明文件重大失实罪               │《刑法》第二百二十九条  │
  ├──┼─────┼──────────────────────────┼─────────────┤
  │13 │妨害社会 │妨害公务罪                     │《刑法》第二百七十七条  │
  ├──┤管理秩序罪├──────────────────────────┼─────────────┤
  │14 │     │伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪     │《刑法》第二百八十条   │
  └──┴─────┴──────────────────────────┴─────────────┘

  以上这些罪名,分散规定在《安全生产法》《职业病防治法》《矿山安全法》《特种设备安全法》《危险化学品安全管理条例》《安全生产许可证条例》《煤矿安全监察条例》《矿山安全法实施条例》《烟花爆竹安全管理条例》《生产安全事故报告和调查处理条例》《易制毒化学品管理条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》以及《特种设备安全监察条例》等安全生产法律和行政法规中[1]。目前,我国安全生产行政犯罪主要采取依附性的散在型立法方式[2],即在安全生产行政法规范中的刑法规范,必须依附于刑法典才有其存在的意义。归纳起来看,可以分为三类:
  第一类是原则性刑法规范,即在安全生产行政法规中原则性规定对违法行为依照刑法规定追究刑事责任。又分两种具体情况:一种情况是,在安全生产行政法律中用一个条文笼统规定,对所有构成犯罪的行为依法追究刑事责任。如《特种设备安全法》第九十八条规定:“违反本法规定,……构成犯罪的,依法追究刑事责任。”另一种情况是,对各种具体的构成犯罪的行为,分别进行与之照应的原则性规定。如《安全生产法》第八十九条规定的“承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构,出具虚假证明构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任”就属于此类。
  第二类是依照性的刑法规范,即在安全生产行政法规中针对某个需要惩处的犯罪行为,规定直接援引刑法中的某一具体规定追究刑事责任。如《特种设备安全监察条例》(国务院第549号令)第七十五条规定:未经许可擅自从事锅炉、压力容器等制造、安装、改造以及压力管道元件的制造活动触犯刑律的,对相关责任人员依照刑法关于生产、销售伪劣产品罪、非法经营罪、重大责任事故罪或者其他罪的规定,依法追究刑事责任。
  第三类是类推性的刑法规范,即在安全生产行政法规中按照类推规定,比照现有的某个具体的刑法条文追究刑事责任。如1992年颁布的《矿山安全法》原第四十七条规定,矿山企业主管人员对矿山事故隐患不采取措施因而发生重大伤亡事故的,比照《刑法》第一百八十七条的规定追究刑事责任。本条规定即属于此类规范。
  (二)目前存在的主要问题
  一是处罚罪名不衔接。在安全生产行政法规范中明确规定对某些行为构成犯罪,要依照刑法规定追究刑事责任,但此类行为却没有被纳入刑法分则具体罪名之中。如《安全生产法》第一百零六条规定的“生产经营单位的主要负责人在本单位发生生产安全事故时,不立即组织抢救”等具体违法行为,在刑法分则中未能找到与之相对应的罪名。根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》,不报、谎报安全事故罪的具体违法情形,不包括“发生事故不立即组织抢救”这一行为。又如《职业病防治法》第八十条第一项规定,超出批准范围从事职业卫生技术服务构成犯罪的,依法追究刑事责任。但此条款在刑法分则中亦无对应条款,这往往导致此类规定难以甚至不能适用而形同虚设。
  二是犯罪主体不衔接。对于同一安全生产违法行为,行政法规范与刑法规范有关犯罪主体的规定各有侧重。一方面,对于安全生产违法行为的行政处罚往往以处罚单位为主,如生产经营单位违反了《安全生产法》的相关规定,负有安全生产监督管理职责的部门首先对单位给予相应的处罚,对于生产经营单位直接负责的主管人员或其他责任人员等,则在判断其行为是否涉嫌犯罪的基础上,决定是否移送司法机关追究刑事责任。以《安全生产法》第九十八条规定为例。对于生产经营单位存在的“未建立事故隐患排查治理制度”等四类违法行为,首先是对生产经营单位进行处罚;只有在生产经营单位不履行行政处罚决定的情况下,再实施“双罚”(既罚单位又罚个人)。另一方面,从安全生产犯罪的刑法规范看,大部分犯罪主体为自然人。据笔者统计,目前只有《刑法》分则第一百二十五条规定的“非法制造、买卖、运输、邮寄、储存枪支、弹药、爆炸物罪和非法制造、买卖、运输、储存危险物质罪”这两个罪名涉及单位犯罪[3],其他均为自然人。但安全生产行政法规中涉及大量的单位犯罪,这必将导致安全生产行政违法主体与犯罪主体范围上不一致。如《安全生产法》第一百零二条规定,对于存在安全距离不符合相关要求,或者生产经营场所和员工宿舍未设置安全出口等违法行为,相关生产经营单位涉嫌构成《刑法》第一百三十五条规定的“重大劳动安全事故罪”。但是,刑法规范中的这一罪名并非单位犯罪。这就导致行政法规中规定的违法行为,因没有得到刑法的认可而无法追究刑事责任。
  三是违法行为与犯罪行为不衔接。如上文所述,目前我国刑法规定的安全生产犯罪共三大类14种罪名,但在安全生产行政执法中应受刑事处罚的违法行为则为数众多,其中相当一部分目前刑法没有明确的标准,增加了追究刑事责任的难度。如《危险化学品安全管理条例》(国务院第591号令)第九十三条规定的“伪造、变造或者出租、出借、转让危险化学品安全生产许可证、工业产品生产许可证”的行为,涉嫌构成《刑法》第二百八十条第一款规定的“伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪”。但是,目前我国刑事司法领域尚未出台具体的立案标准。该罪属行为犯,如果未规定具体的追诉标准,似乎只要存在“伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章”的行为,都可能构成该罪,这种理解似乎不妥。
  此外,《安全生产法》第九十七条,《危险化学品安全管理条例》(国务院第591号令)第七十五条、第七十七条,以及《烟花爆竹安全管理条例》(国务院第455号令)第三十六条规定的非法经营行为,均涉嫌构成《刑法》第二百二十五条规定的“非法经营罪”,但是由于目前司法解释不明确,给执法人员在罪与非罪的把握上带来了困难和障碍。如对于《危险化学品安全管理条例》第七十七条规定的“未取得危险化学品经营许可证从事危险化学品经营的”行为,是否移送司法机关追究刑事责任,主

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}周佑勇,刘艳红.试论行政处罚与刑罚处罚的立法衔接[J].法律科学,1996,(3).

{2}王莹.论行政不法与刑事不法的分野及对我国行政处罚法与刑事立法界限混淆的反思[J].河北法学,2008,(10).

{3}欧阳本祺.对非法经营罪兜底性规定的实证分析[J].法学,2012,(7).

{4}参见国务院安委会办公室关于宁夏石嘴山市林利煤炭有限公司“9·27”重大瓦斯爆炸事故的通报[EB/OL].http;//www. chinasafety. gov. cn/newpage/Contents/Channel_4976/2016/0928/276227/content_276227. htm , 2017 -01-21.

{5}莫洪宪,马东丽.刑罚和行政处罚的衔接与协调应对—以劳动教养制度的废除为视角[J].河南财经政法大学学报,2014,(1).

{6}北京市安全生产行政处罚自由裁量基准[M].北京:煤炭工业出版社,2016.142.

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{9}[意]贝卡利亚.论犯罪与刑罚[M].黄风,译.北京:中国大百科全书出版社,1993.104-105.

{9}全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国安全生产法》实施情况的报告[EB/OL].http://www. npc. gov. cn/npc/xinwen/2016-12/21/content_2004346. htm , 2017 -01-22.

{10}青锋.附属刑法规范的创制性立法问题[J].法学研究,1998,(3).

{11}周佑勇,刘艳红.试论行政处罚与刑罚处罚的立法衔接[J].法律科学,1996,(3).卧槽不见了

{12}代海军.投资澳大利亚工作安全与健康法律风险防范[J].现代职业安全,2013,(10).

{13}王莹.论行政不法与刑事不法的分野及对我国行政处罚法与刑事立法界限混淆的反思[J].河北法学,2008,(10).

{14}{15}张明楷.刑法学(第四版)[M].北京:法律出版社,2011.258,459.

{16}刘仁文.刑法的结构与视野[M].北京:北京大学出版社,2010.67.

{17}冯彦君.重大劳动安全事故罪若干问题探析[J].国家检察官学院学报,2001,(2).

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