查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
从核心到边缘:中国破产法进化中的职工问题(1986-2016)
【作者】 陈夏红【作者单位】 中国政法大学学报
【分类】 破产法
【中文关键词】 国企改革;企业破产法;职工;政策性破产
【期刊年份】 2016年【期号】 4
【页码】 92
【摘要】

职工问题在中国破产法的进化中,发挥着至关重要的作用。在1986年《企业破产法》立法过程中,职工问题甚至一度左右着的该法起草进程。随着国有企业改革的深入,原有破产法已完全无法应对实践需求尤其是破产国企的职工保护。因此,“政策性破产”应运而生。“政策性破产”违背了破产法的基本原则,但却能相对处理好职工问题,从而极大地减少国有企业改革阻力,降低失业对职工权益带来的损害。随着社会保险制度的发展,2006年《企业破产法》的起草过程中,职工问题虽依然是核心问题之一,但其对起草进程的作用已大大降低。整体来看,职工问题在中国破产法进化的过程中的位置,是一个从核心到边缘的过程。新一轮僵尸企业处置,究竟会对破产法的运行和职工权益带来怎样的冲击,还需拭目以待。

【全文】法宝引证码CLI.A.1215436    

引言

2016年恰逢我国现行《企业破产法》颁布十周年。自1986年《企业破产法》(试行)颁布至今,中国破产法制建设及实施已然走过三十年。在这三十年中,中国破产法的运行时而顺风顺水,时而荆棘密布。那么,究竟是什么因素,导致中国破产法制建设及运行疲于奔命,破绽百出,甚至时不时偏离最初目标呢?

关于这个问题的答案,仁者见仁,智者见智,学界同行常有各种各样的分析。而在诸多因素中,最为核心的因素,当是职工问题。显而易见的是,在过去三十年间,职工问题在我国破产法的制定与运行中,有着异乎寻常的影响力。最近随着僵尸企业处置成为热点,职工问题与中国破产法的互动问题再次进入公众视野。

职工问题在任何一个国家都是一个重要而敏感的问题。在欧美国家,工业革命以来,工人权利意识高涨,工会在企业运营中能量甚大,体系纷繁复杂劳动及其相关法律,包括破产法在内,也都从程序上和实体权利上给职工权益保护设置多重保障。有鉴于此,任何一个国家的破产法立法中,都会给予职工问题特殊的保障,尽管其保护力度因地而异。在中国,鉴于政治制度、意识形态及其对社会稳定的直接影响,职工问题尤其敏感,甚至足以影响破产法的起草和颁布。

对于职工问题究竟如何影响中国破产法的制度建设,以及中国破产法的制度和实践又如何回应这一问题,国内文献已有一定的关注;尤其是《企业破产法》历次起草过程中,每到关键时刻,不同立场、不同观念的声音,都会通过各种各样的媒介发表出来,进而向立法机关施加影响。但整体来说,这些研究受制于当时的学术研究风格和方法,篇幅短小,流于表面,多以经验介绍为主,学理性明显不足,对与中国破产法有关的英文文献关注极少。本文在上述研究的基础上,参考国内外文献,并且尽可能站在历史的角度,通过研究中国破产法中职工权益保障条款的制度变迁,来揭示未来可能的走向,进而为中国破产法的进一步现代化提供参考。

这篇文章将详细梳理过去三十年间,职工问题究竟如何影响中国破产法的制订和运行,以及中国破产法的文本对该问题的回应。在第一节,笔者将重点关注1986年《企业破产法》制订过程中,有关各方围绕职工问题产生了很多争议,其对破产法立法进程产生了实质性影响;另外,笔者亦将适当关注1986年《企业破产法》通过之后,中国立法机构和政府在其他法律法规中,对加强保障破产企业职工权益所做的制度更新。在第二节,鉴于“政策性破产”是国有企业在1986年《企业破产法》框架外破产,其出发点和落脚点都是强化国有企业破产中的职工权益保护机制,笔者将围绕“政策性破产”展开研究,评述中国“政策性破产”政策的来龙去脉。在第三节,笔者将回顾在起草2006年《企业破产法》的二十年时间里,有关各方如何就破产企业中的职工保护问题展开讨论,并最终在2006年《企业破产法》的制度设计中,达成某种一致。在上述研究的基础上,笔者将探讨方兴未艾的僵尸企业处置及未来中国破产法改革中的职工议题的位置和作用。

一、1986年《企业破产法》起草中的职工问题

(一)背景

1949年开始,中国照搬苏联体制,逐步形成中国式国有企业制度。一方面,国有企业成为国民经济的命脉,在短时间内为中国经济实现自给自足打下了坚实基础;另一方面,当计划经济模式难以为继,国有企业丧失垄断地位,在市场竞争中又难于胜出,越来越不堪重负,效益越来越差,濒临事实上的破产。[1]1984年有份官方报告确认,全国范围内至少20-25%的国有企业存在亏损;而在地方,某城市中有73%的国有企业至少6年持续亏损。[2]

造成国有企业困难重重的因素之一是职工负担过重。社会主义的经典观念之一,就是国有企业是国民经济的命脉,而工人阶级是领导阶级,这一点甚至明确写入现行《宪法开弓没有回头箭》。[3]在这种情况下,无论是政府还是企业,都有义务向以国企职工为代表的工人阶级提供一整套包括退休养老、工伤工残救助和医疗在内的社会福利。[4]长期以来,国有企业不仅向工人阶级提供了绝大多数就业机会,而且还提供包括幼儿园、学校、医院甚至火葬场等在内“从摇篮到坟墓”的各种附属设施。[5]

加剧国有企业困境的另一个因素则是社会主义意识形态对破产的敌视。传统的社会主义意识形态不允许破产存在,相关教条将此视为社会主义相对于资本主义的优越性之一。[6]马列理论家和宣传部门常常把破产当做资本主义社会特征之一。[7]由于意识形态方面的原因,人们认为在社会主义中国,破产法既不必要,也无法接受。[8]在这种情况下,严重资不抵债的国有企业,依旧可以通过财政补贴或者低成本银行贷款存活,这实际上变相地向职工提供了“铁饭碗”。[9]有学者指出,“社会主义国家虽然没有通过法律形式无条件地保障就业,但保障就业一直是社会主义制度的显著特征之一。”[10]在社会主义经济体制下,人们自然而然产生了两个根深蒂固的观点:一是国有企业不可能破产,二是国企职工不可能失业。[11]

在以往,政府部门对处在财务困境中的国有企业,通常有两种办法:一是通过国家财政拨款核销亏损,这将耗费数额不菲的财政预算,并给国家财政带来沉重的负担。[12]另一种则是采取行政措施,通过关、停、并、转来处置处于财务困境的国有企业,这会默许甚至鼓励国有企业管理人员和职工人浮于事,——他们在企业经营中造成亏损的同时,却依然可以享受高额的工资、奖金和其他福利。[13]这两条措施的缺陷是显而易见的。

随着改革开放的深入,如何让这些处于财务困境中的国有企业扭亏为盈,成为摆在决策者案头的重要问题。[14]在一定程度上说,这是一种恶性循环:为保障社会稳定,国企应尽可能保留就业岗位;但国企想要提高竞争力,裁汰冗员、减轻负担十分必要;另外,安置下岗职工需要大量经费,这对于陷入财务困境的国有企业来说,更是雪上加霜。解决这种困境的唯一办法,就是让那些陷入严重困难的国有企业破产。因此,破产法的立法就成为改革开放初期最紧迫的任务之一。[15]当然,这也意味着,公众对国有企业在保障“铁饭碗”方面的预期,与即将制订的破产法将会促进国企破产之间,必然存在冲突。[16]人们担心,放任国企破产会动摇社会主义体制对“铁饭碗”的承诺。这也是为什么就业问题会成为多次推迟中国的破产法立法的重要原因。[17]

20世纪80年代的国有企业改革分为两步:第一步是在20世纪80年代初期,政府为改善国有企业的业绩,在行政命令完全主导产出、投入与产品分配的制度框架中,采取试点措施,国企自身获得一定利润分配权,并在行政计划之外,对企业的经营生产有一定控制权。[18]第二步从1984年开始,国有企业改革的焦点集中在价格双轨制和企业承包制上,以逐步引入市场机制为核心。[19]起草《企业破产法》,则是中国引入市场竞争机制的重大制度创新。

由此,中国破产法的发展,和国有企业改革紧密联系在一起,也与广大国企职工的切身利益紧密联系在一起。站在国企职工的角度,他们对破产法的制订可以说是喜忧参半、欲迎还拒。他们喜的是国企复兴有望,忧的是个人福利尽失。一方面,他们希望国企经营在市场经济中有所好转,尽最大程度保障自身利益;另一方面,他们担心破产法的制订将彻底剥夺国企职工的福利,好日子难以为继,他们怎们能不黯然神伤?!

(二)1986年《企业破产法》的起草与职工保护的争议

关于1986年《企业破产法》的起草背景和过程,已有不少文章论及,此处不赘。[20]这里需要特别评述围绕职工保护问题产生的争议,借此管窥职工保护在整个起草过程中的影响。

事实上,对于国有企业改革中是否有必要引入破产法,改革初期各方面就曾发生激烈争论。Henry R. Zheng指出,在中国建立破产制度过程中,如何处理破产国有企业的下岗职工是中国立法者面对的一个重大问题。[21]在这场争论中,反对引入破产法的代表性理由之一,就是制定破产法的“配套条件”还不充分,他们担心在国有企业宣告破产之后出现的失业问题;另外,部分保守人士还担心破产的概念会影响职工的优厚福利和城市里的充分就业,这会动摇人们对社会主义的信念。[22]

对于上述质疑,破产法的支持者已经精心准备好应对方法,随时准备在人大捍卫破产法。[23]这个应对方法,就是在《企业破产法》起草中,专门用一章来规范破产企业职工的安置和福利问题。[24]处理失业问题并不是破产法的主要任务,但为了尽量消除反对破产法起草的阻力,几乎每一份破产法草案和建议稿中,都会设专章来保障企业破产国企的职工利益。[25]

另外,从1985年开始,中国政府亦逐步采取措施,回应破产法起草中借口职工利益反对破产法的意见。到1986年,国务院启动一整套涉及企业职工的改革方案:引入合同用工制,取代国有企业的固定工制度;建立失业保险制度,为破产国有企业的职工提供基本生活保障;建立各种机构和网络,帮助下岗职工再就业。[26]1986年7月12日,为巩固正在进行的关于国有企业聘用和解雇职工的用工制度改革,国务院一口气颁布四部法规:《国营企业实行劳动合同制的暂行规定》《国营企业招用工人暂行规定》《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》。1987年7月,又颁布了《国营企业劳动争议处理暂行规定》。[27]这些法规的颁布使破产法的反对者无话可说,为破产法的起草扫清了主要障碍。[28]

(三)1986年《国营企业职工待业保险暂行规定

这些配套改革中,需要重点关注《国营企业职工待业保险暂行规定》。在1986年8月六届全国人大第17次常务委员会召开之前,反对破产法的力量已经越来越强大,破产法的支持者们急需启动配套改革,回击质疑,否则破产法的审议将因这些障碍而止步不前。[29]这部法规的颁布,确实达到消解反对声音的目的。

国营企业职工待业保险暂行规定》分5节,共16条。根据该法规的表述,这部法规的目的是“适应劳动制度改革的需要,促进劳动力合理流动,保障国营企业职工在待业期间的基本生活需要”。[30]按照该规定,待业保险基金将通过如下三个渠道筹集:(一)每个企业按照其所有职工标准工资总额的1%,缴纳待业保险基金;(二)待业保险基金存入银行后产生的利息;(三)地方财政的专项补贴。[31]

国营企业职工待业保险暂行规定》是一项完全针对破产国企职工权益保障而颁布的行政法规。该规定列举了适用该规定的四类职工,而其中两类与国有企业破产密切相关:“(一)宣告破产的企业的职工;(二)濒临破产的企业法定整顿期间被精减的职工。”[32]在该基金的七项支出中,其中有三项支出与国企破产直接相关:“(一)宣告破产的企业职工和濒临破产的企业法定整顿期间被精减的职工,在待业期间的待业救济金;(二)宣告破产的企业职工和濒临破产的企业法定整顿期间被精减的职工,在待业期间的医疗费、死亡丧葬补助费、供养直系亲属抚恤费、救济费;(三)宣告破产的企业离休、退休职工和濒临破产的企业法定整顿期间被精减而又符合离休、退休条件职工的离休、退休金。”[33]另外,它规定按月领取的待业救济金比例,也和职工工龄直接相关:[34]

表11986年《国营企业职工待业保险暂行规定》待业保险救济金比例





  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1215436      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多