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【期刊名称】 《环境资源法论丛》
公司上市环保核查制度研究
【作者】 韩晓晓
【作者单位】 中南财经政法大学环境与资源保护法专业{2010级硕士研究生}
【分类】 公司法
【中文关键词】 上市公司;环保核查;企业环境监管;绿色证券
【期刊年份】 2015年【期号】 1(第10卷)
【页码】 119
【摘要】

公司上市环保核查制度是绿色证券的核心组成部分,是对公司上市准入制度的重要补充,其与企业环境信息披露制度和环境绩效评估制度是相辅相成的关系。在绿色证券的三项基本制度中,公司上市环保核查制度相较于另外两项制度而言,在实施程序、内容及监督管理方面的规定比较完善,在提升环境保护水平和规范公司环境管理制度方面取得了一定的成效。但是该制度在实施的过程中,也不断地暴露出一些问题,应当对其加以反思并进一步完善。

【全文】法宝引证码CLI.A.1216319    
  
  在国际社会积极探索环境保护途径的过程中,将资本市场与环境保护相结合逐渐成为一种趋势。在1992年联合国环境与发展会议上,联合国环境规划署发表了《银行界关于环境可持续发展的声明》,可持续发展的理念被国际社会广泛接受。随后,1993年联合国环境署又推出了《保险业环境举措》,环境保护上升到新的领域。[1]资本市场的资金按来源不同,可以分为间接融资和直接融资。前者主要指通过各种金融机构作为中介进行融资,后者主要指通过发行股票、债券等方式获得企业发展所需的资金。事实证明从资金来源着手进行环境保护和污染控制是一种行之有效的环境管理措施。目前中国的资本市场环境准入机制尚未成熟,上市公司的环保监管依然缺乏,导致某些从事“双高”行业的企业或利用投资者的投资继续扩大环境污染范围,或在成功融资后不兑现环保整改承诺,导致环境事故与环境违法行为屡屡发生。
  我国在资本市场领域的环境保护事业起步较晚,直到2007年国家环境保护部、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会才联合发布了在防范信贷风险方面落实环境保护政策法规的相关规定,旨在遏制高污染和高耗能的“双高”企业的盲目扩张,从间接融资的角度发挥了良好的环保效果。2008年2月,国家环保部发布了有关加强对上市公司进行环保监管工作的意见,旨在从直接融资的角度控制污染。我国的绿色证券制度正式推行。国家环保部为指导和推进全国环境保护法规和环境经济政策的制定与实施,依据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、国务院印发的《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和环境保护部“十二五”规划总体安排中关于建立完善的环境保护法规政策体系,实施有利于环境保护的经济政策等相关要求,于2011年组织编制了《“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》。其中在深化环境金融服务方面明确提出了要完善绿色证券政策,要求进一步规范上市公司环境保护核查和后督查制度,推动上市公司持续改进环境行为,建立和完善上市公司环境信息披露机制,推进在部分地区开展上市公司环境绩效评估试点。
  一、公司上市环保核查制度的概述
  (一)公司上市环保核查制度实施的理论基础
  随着社会环境的不断恶化和公众的环境保护理念与可持续发展价值观的大范围传播,企业在追求经济效益的同时也逐渐开始承担其社会环境责任。公司上市环保核查制度实施的核心基础理论便是企业社会环境责任理论。企业社会环境责任主要是指企业在谋求自身的最大化利益之外所应承担的保护环境和合理利用资源的义务,是企业社会责任的重要组成部分。[2]企业作为经济社会中最核心的活动主体,在生产过程中不可避免的会产生工业三废及其他污染环境的不良后果。因此,企业应增强环境保护意识,主动承担环境保护责任,自觉地将环境保护作为衡量自身社会价值的标准之一。上市公司是企业发展壮大的重要标志,其经济活动在更大范围内产生环境影响和经济影响。同时,上市公司的企业生态文化也在一定程度上影响着投资者的价值取向和投资方向,更是直接影响到企业的市场竞争力。
  但是,我国企业尤其是上市公司很大范围内还缺乏承担社会环境责任的理念,片面追求企业经济效益最大化,忽视对生态环境的保护。而且,在现有的法律体制下,政府监管机制相对滞后,缺乏强有力的企业社会环境责任强制承担机制。鉴于此,为了规范企业(尤其是上市公司)的环境经济行为,加强对企业遵守环境保护法律法规情况的监督,统筹环境保护与经济发展之间的关系,我国开始逐步推行公司上市环保核查制度。
  (二)公司上市环保核查制度的含义
  公司上市环保核查具体而言是指环境保护部门对首次申请上市并公开发行股票、申请再融资、采取资产重组和增资扩股等其他形式进行融资的企业的环境保护管理和遵守环境保护法律行为的全面核查、企业环境保护信息的持续披露以及后续监管。[3]全面核查是指环境保护行政管理部门对申请企业提供的符合环保核查要求和内容的技术报告给出核查意见,除依据地方环保部门出具的相关证明材料外,还应对申请范围内的企业进行现场检查并且系统分析核查时段内的数据资料。环境信息的持续披露是指上市公司应持续向社会公开企业的环境保护信息,接受社会的广泛监督,保护投资者的投资利益。后续监管是指环境保护部门对上市公司做出整改承诺的事项的落实情况和效果进行监管,督促上市公司持续完善和改进符合环保要求的环境行为。
  (三)公司上市环保核查制度的程序规定
  根据我国目前有关公司上市环保核查的行政规范性文件的规定,狭义上的环保核查程序主要指进行环保核查工作的程序,广义上的公司上市环保核查程序除此之外还涉及环保核查的对象范围和核查时限。本文着重从广义方面对该制度的程序规定进行介绍。
  1.环保核查的对象范围
  公司上市环保核查的对象范围具体而言包括申请环保核查的公司对象范围和申请环保核查的行业对象范围。
  (1)上市环保核查的公司对象范围
  根据对首次申请上市以及申请再融资的上市公司开展上市环保核查的相关规定,环保核查的对象主要包括两大类型:重污染行业首次申请上市并发行股票的公司和申请再融资、增资扩股以及采取其他形式融资并将募集资金投资重污染行业的上市公司。需核查的企业除上述范围外,还包括下辖的从事重污染行业生产经营的分公司、全资子公司和控股子公司,以及募集资金用于收购或投向属于重污染行业的生产企业。
  在环保核查工作实际执行过程中,只要环保部受理了在现有的上市环保核查制度规定的核查公司范围之外公司的环保核查申请,这些类型的其他公司也应作为上市环保核查审查的对象。本文对环保部2010年至2013年5月公布的对申请环保核查公司的核查意见进行了统计,意见中详细地表明了申请核查的公司类型,这些类型并不完全包含在必须进行环保核查规定的公司范围之内。
  (2)上市环保核查的行业对象范围你怀了我的猴子
  根据开展上市环保核查的相关规定,必须申请上市环保核查的行业对象范围主要是指重污染行业。重污染行业范围主要包括:化工、石化、火电、建材、冶金、采矿、纺织、造纸、煤炭、酿造、制药、制革、发酵业。
  为进一步细化环保核查重污染行业分类,环保部专门针对上市公司环保核查行业制定了管理名录,管理名录详细列明了重污染行业的类别和类型。为更加清楚地明确在实际的上市环保核查过程中申请核查的行业对象范围以及各行业所占比重,本文专门对国家环境保护部网站上公开的环保核查意见进行了数据分析,并着重对2010年11月至2013年2月期间申请环保核查的122个企业的行业类别以及各行业所占的比重进行了统计(详见图2)。
  图2 申请环保核查的行业类别及占比图[4]
  2.环保核查的核查时限
  公司上市环保核查的核查时限可分为对首次申请上市并发行股票的公司进行环保核查的时段和对再融资申请上市的上市公司进行环保核查的时段。
  对首次申请上市并发行股票的公司而言,其申请环保核查前连续36个月为上市环保核查的核查时段。对再融资并申请首次环保核查的上市公司,该上市公司申请环保核查前的连续36个月为其核查时段;如该上市公司再融资并申请再次环保核查的,本次核查时段应接上次核查时段确定,如果两次环保核查之间时段间隔超过36个月,则该次核查时段为36个月。对于已经通过环保核查并成功上市的公司,因再融资在通过核查的本年度内再次申请环保核查的,可不再委托技术咨询单位另外编制核查技术报告,只由公司自行补充提交相关证明材料即可。[5]
  3.环保核查的工作程序
  申请上市环保核查的公司应当向负责环保核查的省级或国家环境行政主管部门提出核查申请。申请公司向负责环保核查的主管部门报送申请材料的时间同核查时段最终截止时间之间的时间差应小于6个月;取得省级环境保护厅出具的同意通过环保核查的初审意见的公司,提供的省级环境保护厅的初审意见与核查时段之间不能超过6个月。环保核查的工作时间为60个工作日,负责环保核查的环境保护部门在收到公司提交的申请材料之日起10个工作日内,应当作出是否受理的决定并将决定及时告知申请公司。在申请受理之日起30个工作日内,负责进行初审核查的省级环保部门应向国家环境保护部或负责主核查的省级环保部门提供初审核查意见;在申请受理之日起50个工作日内(除去因企业进行整改和补充材料等调查核实的时间),负责主核查的环保部应组织完成核查并出具最终的核查意见。[6]
  公司上市环保核查的具体工作程序主要包括:公司向环境保护部门受理大厅提交包含申请上市环保核查的申请报告、上市环保核查的技术报告、省级环保部门出具的初审意见以及待中国证监会批准的招股说明书等在内的申请材料;在受理大厅经过初审受理申请后,环保部按行业类属组织专家进行审查;污染防治司定期组织专家、技术咨询单位和申请核查公司召开技术审查会,审查通过的报送司务会审议。经审查认为技术报告存在问题、公司存在问题需整改或补充材料的,应及时告知申请公司。申请环保核查的企业应在规定期限内重编报告、完成整改承诺或提交补充材料,否则终止核查。在取得省级环保部门的初审意见并通过技术审查会的审查后,报送司务会审议,审议通过的,经批准进行公示(公示10天)。审议不通过的,终止核查;公示期间无异议的,提交部常务会议审议,通过审议的由环保部出具同意通过核查意见。[7]公示期间发现问题的进行核查调查,问题解决后出具核查意见,否则终止核查。(核查流程图见图3)
  (四)公司上市环保核查制度的内容
  公司上市环保核查的主要内容涉及以下几个方面:建设项目的环评和“三同时”制度实际落实情况的程序性和实体性核查;依法进行排污申报登记,获取排污许可证,缴纳排污费;排放的污染物符合排放标准,满足排放总量控制指标;贯彻执行清洁生产等产业政策的情况;危险化学品和重金属污染防治情况;企业环境保护设施实际运行状况;环境信息披露情况;企业环境风险的应急和防范情况;企业环境管理制度遵守和执行环保法律法规的情况等。[8]对于申请再融资的上市公司,除符合上述要求外,核查内容还应包括募集资金不能投向环保部门明令淘汰的落后生产设备、工艺和产品,不仅要促进环境质量的改善,还应有助于加快产业结构的调整,确保投资项目不会对环境产生现实的和潜在的影响。[9]
  二、公司上市环保核查制度的实施现状
  发达国家对上市公司的环境监管工作开展得比较早,他们拥有较为完善的环境绩效评估机制和环境信息披露机制,企业的环境信息公开化程度较高。政府的监管和公众的监督使得企业不得不将环境保护置于企业发展战略的突出位置。发达国家企业的环境保护意识较强,他们将环境责任作为其社会责任中极其重要的一部分主动承担。同时,发达国家的证券监管部门在对企业的上市资格进行审核时,通常将企业的环境保护情况作为一项重要的考核标准。因此,发达国家没有设立一套专门的上市公司环境准入制度,而是将环境监管纳入对每个企业的日常经营管理中。
  1.我国环保核查制度的实施概况
  公司上市环保核查制度是我国环境保护部门联合证券监督管理部门针对申请上市的公司和再融资的上市公司专门设立的一项环境监督管理制度,该制度正处于发展完善阶段。上市公司环保核查在这十余年的实践中,逐步摸索发展,有力地推动了企业的污染防治工作不断深入,解决了许多长期积累的环保问题,尤其是对上市公司的环境管理起到巨大的作用。
  2001年9月,国家环保总局下发了《关于做好上市公司环保核查情况工作的通知》,标志着上市公司环保核查工作正式拉开序幕。目前,有关上市公司环保核查制度的依据主要有《公司法》、《证券法》、《首次公开发行股票并上市管理办法》、《上市公司证券发行管理办法》和《环境信息公开办法(试行)》等法律法规。有关上市公司环保核查制度的规定主要散落于《关于对申请上市的企业和申请再融资的上市企业进行环境保护核查的通知》、《关于印发〈上市公司环保核查行业分类管理名录〉的通知》、《关于进一步严格上市环保核查管理制度加强上市公司环保核查后督查工作的通知》和《关于进一步规范监督严格开展上市环保核查工作的通知》等十余部行政规范性文件中。目前学术界对环保核查制度的理论研究比较少,理论成果屈指可数,对制度在实际运行过程中的出现问题认识和分析并不全面,现有理论并不能有效地对环保核查工作进行指导。
  自2001年开始实施的上市环保核查制度是国家环保部为规范和促进持续改善申请上市的公司和申请再融资的上市公司的环境行为、避免因环境污染问题对投资者带来投资风险的一项环境保护管理程序。[10]上市环保核查制度是绿色证券政策的重要组成部分,是对公司上市准入制度的重要补充,是开展上市公司环境信息披露制度和环境绩效评估制度的重要保障,也是绿色证券政策中规定较为完备的制度,在完善公司环境管理体系和改进和规范公司日常环境管理方面取得一定的成效。
  但是,上市环保核查制度在实际的执行过程中仍暴露出一些问题,尤其是对已通过环保核查成功上市的公司的环境监管方面仍存在诸多问题。据环保部环境与经济政策研究中心等单位进行的课题研究显示,我国上市公司环境污染事故屡创新高,仅2012年第一季度的环境事故发生次数就与2008年、2009年全年持平。此外,在我国2000多家上市公司中,有77家上市公司发生了113起环境污染事故,其中,高达50.6%的上市公司并未就环境事故进行公告说明。
  为了更直观地反映近年上市环保核查工作的实际执行情况,本文专门对2007年至2013年5月间环保部受理上市环保核查申请的数量进行了数据统计(见图4)。其中,环保部于2011年6月暂停了对甘肃酒钢集团宏兴钢铁股份有限公司的环保核查,原因是该公司尚存较多重大环保问题未按上次环保核查承诺完成整改。同年9月,环保部重新启动了对该公司的环保核查并同意其通过上市环保核查。值得一提的是,在该公司的核查意见函中,环保部首次明确指出申请公司应及时、完整、真实、准确地披露企业环境信息。除此之外,环保部于2011年终止了对鲁西化工集团股份有限公司、山东恒邦冶炼股份有限公司、新疆沈宏集团股份有限公司、淄博鲁华泓锦化工股份有限公司的环保核查,暂停了对攀钢集团钢铁钒钦股份有限公司和中海油能源发展股份有限公司的环保核查。2012年环保部暂停了对安琪酵母股份有限公司的环保核查。
  2.反映环保核查制度实施现状的典型案例
  虽然公司上市环保核查制度自2001年实施以来在监管上市企业的环境行为方面取得一定的成效,但是在环保核查工作的实践中暴露出来的问题仍不容忽视。在对紫金矿业进行环保核查的过程中和对科伦药业进行的环保核查中出现的问题有典型的代表意义,均反映了环保核查制度实施运行中存在的缺陷与不足。
  2007年紫金矿业计划在国内A股申请上市,但环保问题却让紫金矿业申请国内A股上市之路颇为波折。2008年2月,环保部发布首批进行“绿色证券”试点环保核查工作的环保核查结果。进行试点的企业共计37家,包括紫金矿业在内的未能通过或暂缓通过的企业就有10家。而紫金矿业被暂缓通过环保核查的原因在于,负责环保核查的环保部门在核查过程中发现,紫金矿业近期收购的包括湖南衡阳尚卿矿业有限公司在内的5家企业在申请上市前3年内存在环境违法记录,企业的环境保护状况未达到通过环保核查的标准。据紫金矿业股份有限公司反映将这5家企业从申请上市的范围内抽离存在很大的难度,为顺利通过环保核查成功申请上市本公司业已将这5家企业停产整顿。后经在环保部门履行完补办环保核查的手续,并做出进行及时整改的承诺后,才得以成功取得同意通过环保核查的核查意见。2008年4月紫金矿业获得中国证监会[2008]第417号文件批准,并经上海证交所[2008]第29号文件核准,于4月25日成功在上海证交所挂牌上市并正式公开发行股票(A股代码:601899)。继2008年紫金矿业因未能通过环保核查而暂缓上市后,2010年5月14日,在环境保护部发布的对上市公司进行环保核查后督查工作的通报文件中,11家上市公司因存在尚未进行整改的严重环保问题被通报批评。其中,紫金矿业因存在7项未按期整改的环保问题而名列榜首,其中便包含了紫金山金铜矿。在通报批评后,环保部责成紫金矿业在6月25日前拿出整改方案,并要求地方环保部门对其进行严加督查并及时上报整改的进程情况。5月28日,紫金矿业股份有限公司关于对国家环境保护部发布的后督查通报做出了整改情况公告。针对紫金山金铜矿,整改公告中明确表示:在未经环保部门批准的情况下其污水处理系统已于2009年9月停运,在环保部门进行现场检查时仍停运;而尾矿渣渗滤液则没有经过专业处理直接排放进人后库。现已经全部整改完成。并在公告中承诺,将继续加强和完善内部环境管理与监控体系建设,保证环保资金和设备的投入,务求实效,兑现上市时作出的整改承诺。[12]但是,在经过了严格的上市环保核查程序并做出整改承诺后,2010年7月紫金矿业却发生了重大的环境污染事件,这无疑动摇了公众对上市环保核查工作的信心。
  同样以科伦药业为例,国家环保部于2010年5月25日在环保部网站上公布了未按期整改和出现新环保问题的23家企业的名单,科伦药业赫然在列。但是科伦药业提交给证监会关于通过国家环保部的上市环保核查相关文件是在2008年获得的,同时对于环保部的整顿要求,科伦药业也承诺后期完成。科伦药业于2010年5月13日完成招股程序,6月3日成功挂牌上市,巧妙地规避了环保部7月30日的整改期限。[13]上市环保核查工作流于形式,环保部门与证券监督管理部门之间在信息通报机制方面存在严重缺陷。
  三、公司上市环保核查制度存在的问题
  (一)立法体系方面整体存在的问题
  1.立法体系不健全,制度实施缺少法律法规的支撑我我我什么都没做
  一个完备的法律制度应该是由从法律到法规、规章等的各级规范性文件组成的互相配合、支持的完整体系。[14]“绿色证券”是我国目前着力推行的一项环境经济政策,上市公司环保核查制度作为这一环境经济政策的核心组成部分,应当具备一套完整的法律体系。我国目前实施的上市公司环保核查制度尚没有明确、具体的法律法规依据,涉及上市公司环保核查制度的部分大多以环保部发行的规范性文件的形式加以规定,而且这些规范性文件比较分散,缺乏整体性和系统性。虽然这些规范性文件具有较强的针对性,但是因制定主体是国家环境保护部,文件的适用范围和法律效力有限,并且尚未形成完整统一的体系,立法层级比较低,在实际执行过程中没有完全发挥实效。在缺乏一部系统规定上市公司环保核查制度的法律法规加以支撑和引导的情况下,省级环境保护部门只能依据现有的国家环保部和中国证监会的相关规定来制定适用于本省的上市公司环保核查制度管理办法和规定。虽然这些管理办法和规定具备一定的灵活性,但因尚未形成统一的体系,对于跨省从事非重污染行业的企业来说,会因为各省规定的不一致而在环保核查过程中产生不必要的麻烦。同时,由于行政性规范文件的制定程序的严谨性远不如法律,立法程序简便快捷,缺乏稳定性,不利于上市公司环保核查制度的切实执行。
  另外,我国的环境保护法律制度不断完善,已初步形成了比较成熟的法律体系。但现行的与上市公司相关的法律法规中涉及环境保护的部分都没有明确提到执行上市公司环保核查制度。
  2.相关立法不完备,部分领域存在立法空白
  一项环境管理制度的实施除了有关规定该项制度的基本内容、程序、对象等的基本性法律、法规和规章外,还需要其他配套法律、法规和规章加以协助。现有的配套立法远不能解决上市环保核查工作在实际运行过程中暴露出的问题。上市环保核查已经成为从事重污染行业的企业上市的准入门槛,依法进行上市环保核查是申请上市的公司应当履行的义务。但是在环保核查的过程中,不可避免地出现环保部门出具的核查意见与申请环保核查的企业认定的环境保护状况之间不一致的情况,但目前并没有法律法规对在这种情况下申请企业是否具有申请复核或提起诉讼的权利加以规定。一项制度的实施离不开法律法规的保障,尤其是对法律责任的规定。上市环保核查涉及申请上市公司、负责编制技术报告的上市环保核查技术咨询单位、负责核查的环境行政管理部门(省级和国家级)三方主体,但我国上市环保核查制度对于

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