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【期刊名称】 《环境资源法论丛》
《环境保护法》的前世今生
【作者】 吕忠梅【分类】 环境保护法
【期刊年份】 2015年【期号】 1(第10卷)
【页码】 1
【全文】法宝引证码CLI.A.1216315    
  2014年4月24日,十二届人大常委会八次会议通过了《中华人民共和国环境保护法修订案》(以下简称《修订案》),这部法律是在1989年颁行的《中华人民共和国环境保护法》基础上进行的修订。欲真正理解《修订案》,必须对中国环境立法的过程及相关法律内容有全面了解。
  一、《环境保护法》的前世:从试行法到正式法
  生态环境问题,是人类社会进入近代以来面临的重大生存危机。中国作为地球家族的成员,不可能做到“独善其身”。新中国成立以来,一直遭遇着生态环境问题的困扰。我国的环境立法正是在国际环境保护运动的影响下、伴随着人们对环境问题的认识不断深入而逐渐起步并不断发展的。
  (一)1949-1979年,环境立法起步阶段
  新中国成立之初,国家百废待兴,由于缺乏经济建设经验,制定的经济复苏宏观决策一度出现偏差,粗放型、资源型工业规模不断扩大,人口增长控制失调,城市基础设施落后,形成并积累了一些难以逆转的生态环境问题。
  1957年以后,中国与苏联的关系恶化,为了走自己的发展道路,我国实行了赶超“英美”,自力更生、艰苦奋斗的发展方针。先是采取“大跃进”方式,全民大办钢铁,导致“小钢铁”遍地开花,生产粗放,技术落后,没有采取任何污染控制措施,浓烟滚滚、污水横流、渣滓遍地,污染情况日益严重。乱挖滥采矿产资源,严重破坏植被、破坏地貌和景观、生物资源遭受劫难,造成生态平衡的破坏,我国的环境污染和生态破坏矛盾凸显。
  “文革”时期,在“破除一切封、资、修”、“抓革命,促生产”、“备战备荒”的理念下,中国的环境污染和破坏达到了触目惊心的程度:工业上片面追求高产值带来的是资源能源大量浪费和环境严重污染;大兴“五小”工业却不采取环境保护措施导致环境质量迅速恶化;“三线”建设把许多污染严重的工厂迁进深山峡谷,导致污染向生态脆弱地区转移却又无法集中控制;不顾城市生态环境特点,推进“变消费城市为生产城市”运动,在文化古城建设重污染型工业,加重了环境污染的危害;推行“以粮为纲”的农业发展战略,毁林、毁牧、围湖造田,严重破坏生态平衡,导致生态恶性循环;有人打着“革命”的旗号,滥猎乱采野生珍稀动植物,肆意破坏风景名胜,冲击自然保护区、自然与文化遗址,导致许多珍稀动物濒临灭绝、大量的自然遗产严重破坏。环境污染和生态破坏迅速蔓延,中国的环境问题由发生期上升到暴发期。
  与此同时,中国的人口迅速增长。经历了1957-1960年、1962-1972年两个人口增长高峰期,人均耕地不断减少,人均资源再度下降,迫使人们以更高的强度利用土地,不合理地开发资源。城乡建设和农村能源短缺,乱砍滥伐和毁林开荒;开垦草原、超载放牧,草原面积不断缩小,草地退化,沙漠化现象日益严重;粗放型经济发展更加速了矿产资源消耗。过度乃至掠夺式开发野生动植物资源使我国生物多样性持续丧失,许多物种种群数量急剧减少。
  20世纪70年代,国际环境保护运动如火如荼,在国际环境保护思潮的影响下,中国的环境保护开始起步。1972年6月,中国政府派出环境代表团出席了联合国第一次人类环境会议。1973年8月,第一次全国环境保护会议召开,审视了中国环境污染和环境破坏的情况,通过了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字环境保护工作方针;拟定了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》,1973年11月,国家计委、国家建委、卫生部联合颁布《工业“三废”排放试行标准》。1978年,《宪法》中明确宣示了“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”(第11条第3款)。1979年9月13日,第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过了《中华人民共和国环境保护法(试行)》(以下简称《试行法》)。
  这部法律在我国立法体系远未完备的背景下出台,十分难得。《试行法》以环境保护专门法的形式出现,是我国环境立法的起点,影响了迄今为止我国环境立法的进程:
  第一,立法理念先进。《试行法》在国际环境保护运动的影响下制定,吸收了当时国际上先进的环境保护理念,体现了限制经济活动以保护环境的总体思路,体现了既防治环境污染又保护自然环境的“大环保理念”,并蕴含着保护环境权及生态中心主义的环境保护理念。比如,《试行法》的结构上包括了“保护自然环境”(第2章)和“防治污染和其他公害”(第3章)两大部分;《试行法》将立法任务确定为“为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境,保护人民健康”(第2条),将水资源保护目标确定为“维持水质良好状态”(第11条),等等。这些都反映了国际上先进的环境保护理念的影响。
  第二,立法定位模糊。《试行法》在人大常委会提请审议时,原城乡建设环境保护部部长李超伯代表国务院向全国人大常委会进行了立法说明,指出该法应该成为环境保护领域的基本法,主要是规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策。因为原提请审议的法律草案在审议过程中,常委们觉得不够成熟,采取了原则通过并“试行”的方式,埋下了环境保护法的定位之争的隐患。虽然学界一直认为这部法律是中国环境保护的基本法,[l]但在实际上却存在着尴尬:一方面,从形式上看,《试行法》由全国人大常委会通过,在立法体系上不是基本法,效力偏低,其沟通作用和统领作用都难以发挥。另一方面,从内容上看,《试行法》本身多为具体制度,与其后制定的环境单行法并无明确分工,也没有体现应有的高度。
  第三,立法技术不成熟。《试行法》制定的时代背景决定了其立法技术存在比较明显的缺陷,在法律责任制度、立法目的表述、政府管理职责、生效时间规定等方面都反映出明显不足。在内容上,也比较杂乱,比如规定了食品安全制度(第25条),直接将环境保护的工作方针(第4条)作为法律条文,用语也不够规范;等等。这些问题是在人大常委会审议时,许多意见认为这部法律只能“试行”的重要原因。
  (二)1979-1989年,环境立法快速发展阶段
  改革开放初期,随着经济高速增长,环境问题急速恶化,环境保护在国家经济社会生活中的重要性也被提到了一个新的高度。1983年末第二次全国环境保护会议召开,会上首次提出保护环境是我国的一项基本国策。根据会议精神,1984年的《国务院关于环境保护工作的决定》明确提出,保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和自然环境破坏,是我国社会主义现代化建设中的一项基本国策。[2]另外,20世纪80年代也是我国法学和立法发展的关键时期,社会主义法制建设实践全面展开,中国特色社会主义法学理论体系研究由此奠基。[3]在环境保护领域也制定了一系列资源保护和污染防治的法律,掀起了一次环境立法的小高潮。自此,环境立法进入了“快车道”,1983年制定《海洋环境保护法》,1984年制定《水污染防治法》,1984年制定《森林法》,1985年制定《草原法》,1986年制定《矿产资源法》、《土地管理法》、《渔业法》,1987年制定《水污染防治法爬数据可耻》,1988年制定《水法》,1987年制定《大气污染防治法》。
  其实,自《试行法》实施之日起,这部法律的修订就提上了日程,20世纪80年代初期就成立了《环境保护法(试行)》修订领导小组,并聘请了北京大学、武汉大学、中国社科院、中国政法大学的专家学者组成法律修订工作专班,开始进行修订。从1980年修法工作专班成立到1989年人大常委会审议,修法工作虽然一直在进行,但进展十分缓慢。影响修订进程的一个重要因素是对《试行法》本身的纠结,在加快环境保护单行法制定进程的情况下,对是否有必要修改《试行法》,甚至对该法是否有必要存在,心存疑虑。
  另一个非常重要的因素是,这一时期,国务院进行了两次机构改革,环境保护行政管理体制也一直处于变动状态。我国最早于1973年成立环境保护领导小组办公室(简称国环办);1982年,国务院第一次机构改革,成立环境保护局,归属于当时的城乡建设环境保护部;1984年更名为国家环境保护局,但依旧在建设部管理范围内;1988年国务院第二次机构改革,将国家环境保护局从城乡建设环境保护部中独立出来成为国务院直属机构(副部级),完成了由城乡建设部下属局到独立的环境保护局的转变。
  在国际上,环境保护运动经历了20世纪60到70年代的高潮后,80年代进入相对低潮。以美国为代表,一方面,反环保的声音渐起,并在20世纪90年代初发展成为能与环境保护主义相对抗的反环保主义,“明智的利用”运动是其中的典型代表。[4]另一方面,政府推行自由主义经济政策,甚至公开宣称反环境保护,寻求各种方法消除或削弱环境管制。[5]
  1989年12月26日,第七届全国人大第十一次常委会通过了《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》),该法以试行法为基础修改而成。曲格平在向全国人大常委会所做的《关于〈中华人民共和国环境保护法(修改草案)〉的说明》中提出:“在执行中也发现环保法(试行)有不够完善的地方,有些内容也已不适应当前形势发展的需要:一是环保法(试行)是依据1978年《宪法》第11条“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”的规定制定的。1982年《宪法》第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”,因此,环境保护的立法依据发生了变化。二是对许多在实践中行之有效的制度没有加以确认。例如,只规定超标准排污要征收排污费,没有规定对排放某些污染物,虽然没有超标准排放,也应当征收排污费;没有规定排放污染物许可证制度;没有设专章规定法律责任,只是对惩罚作了一条笼统的规定。三是有些内容已不适应当前形势发展的需要。例如,环保法(试行)具体地规定了环境保护机构的设置和职责,这样规定不利于深化机构改革;此外,对超标准排放污染物的企业限期治理,逾期达不到国家标准的,只规定要限制企业的生产规模,也不够妥当。“环保法(试行)是试行法,应当在总结经验的基础上,加以修改完善,作为正式法律施行。”[6]
  综观《环保法》的制定过程与内容,可以发现国际国内的多重因素,对于这部法律有着十分明显的影响。反映了我国当时的环境保护政策、经济发展需求以及国际环保思想的发展状况。客观而言,这部法律较之于《试行法》有了重大进步:
  第一,内容更加科学。其一,《环保法》坚持了大环保理念,对自然环境保护和污染防治加以规定,并且加入“改善”环境的规定,反映了现实需求。其二,明确了环境监管体制,对于监管部门、监管职权的规定更加明确,克服了《试行法》政企不分的问题。其三,建立了环境监管的基本制度如环境标准、环境监测、环境影响评价、三同时、排污申报、限期治理、排污收费、防止污染转移、环境应急措施、法律责任等。其四,初步建立了环境民事责任、环境行政责任制度,加上刑法规定的环境资源犯罪规范共同构成环境法律责任体系框架。
  第二,立法技术显著进步。20世纪80年代兴起并迅速发展的环境法学研究为制定《环保法》提供了理论支持,使其体系性显著增强,法律责任、立法目的等的规定和表述更加合理,与其他法律法规的关系也得到了较为充分考虑。
  但是,《环保法》也存在着明显的问题,其理念与制度一直广受诟病。
  第一,经济增长观念主导。《环保法》制定时,中国经济进入快速发展期,从政府到民间发展经济的愿望十分强烈。环境保护虽然被提到了新的高度,但并不能改变我国发展经济的迫切要求,从政府到民间对发展经济的热情显然高于保护环境,国际上也逐渐兴起反环保的思潮。《环保法》确立了“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的目标(第4条),并被学者们总结为协调发展原则而归为环境法的基本原则。[7]实际上反映了平衡环境保护与经济发展的思路,与美国的“明智的利用”思潮具有一致性,其表述顺序更是要求环保顺应发展而非发展适应环保。这种平衡的思路实质上部分否定了环境保护运动所追求的环境目标的纯粹性,体现的是“发展优先”、“GDP导向”,是“退而求其次”的选择。也是基于这样的平衡思路,《环保法》删除了《试行法》中创造“适宜”环境、维持水质“良好”等提法,反映了环境目标的倒退。
  第二,立法定位问题仍未解决。与《试行法》一样,《环保法》虽然在学界依然被认为是环境保护基本法,[8]但否定观点仍然存在,[9]对《试行法》的质疑同样在《环保法》上存在,其在立法效力层次、内容的统领性上并无根本改观,“无论在形式上还是内容上都未达到基本法的要求”,[10]政府官员也认为其基本法地位不突出。[11]
  第三,部分立法倾向明显。部门立法是我国立法实践中存在的主要不足之一,其问题不在于部门参与立法,而在于“行政机关借助于立法的方式使部门利益‘合法化’”,[12]《环保法》也具有明显的部门立法倾向,甚至被直指为“为环保局立法”。这一方面与20世纪80年代中国确定的环境保护任务有关,也与环境保护局刚从建设部门独立需要显示自身存在有关。但客观上使旧法表现出“为城市立法、为工业立法”、“偏重污染防治立法”的特征,从而为我国环境保护整体上相对忽视农村和农业、轻视资源保护,市场机制与公众参与严重不足埋下了伏笔。
  第四,末端治理特征明显。“为污染立法”思维主导,主要制度安排集中于污染控制,生态保护与预防原则基本没有得到体现。理念的缺失与重要制度的疏漏,导致我国的环境保护体制、机制没有真正形成,不能充分发挥法律的拘束力和强制力,被认为是造成中国目前环境污染和生态破坏严重的原因之一。
  二、环境保护法的变身:一波三折修法路
  从1989年《环保法》颁行到2014年《修订案》通过,25年修法路,跌宕起伏。其间经历了几个重大变化:从环境保护法的存废到确定基础性法律地位,从“有限修改”到“全面修改”;从“为城市立法、为企业立法、为污染立法”到“为城乡立法、为政府与企业立法、为生态环境保护立法”。这些转变的发生,既有经济社会发展阶段的影响,也是各界对解决“中国问题”需要“中国方案”共识达成的过程。值得重视的是,重大转变均发生在党的十八大召开前后,这绝不仅仅是时间的巧合。
  (一)1990-2010年:从搁置到启动修法
  在《环保法》施行的25年中,国际国内环境立法的“环境”出现了重大变化,尤其是在立法理念、立法宗旨、法制度的价值取向上发生了根本性变革,这种变革无疑会动摇《环保法》的根基。在国际上,可持续发展作为一种不同于传统“人类中心主义”的新的发展观,在“生态人类中心主义”[13]的思维方式下,明确提出了对现行法律进行评估和制定新的符合“可持续发展”要求的法律的要求,[14]这一新的发展观及其要求得到了世界各国的广泛认同与接受。在中国,建立社会主义市场经济体制作为中国未来发展的目标载入宪法,“依法治国,建设社会主义法治国家”也成为了宪法所确定的治国方略;执政党更是明确提出了与可持续发展旨趣一致的科学发展观,政府也明确宣示要建设“法治政府”。可持续发展观、社会主义市场经济体制改革目标、建设法治国家以及科学发展观都是《环保法》制定时不可能达到的认识。但这些认识对于中国的今天与未来却是具有决定意义的,它们意味着新的生产方式与生活方式、新的伦理道德、新的世界观与方法论,更意味着新的立法理念、新的立法原则、新的立法模式、新的制度体系。如果我们运用这些新观念、新思维审视《环保法》,不难发现它存在的问题。
  耐人寻味的是:《环境保护法》在二十年前就被纳入人大修法的议事日程,全国人大常委会曾于1995年、1996年、2006年三次组织对《环保法》执行情况进行专门检查,并且在提交的报告中都建议加强环境保护立法,有的报告还明确提出要修改《环保法》。[15]全国人大大环资委更是多次对《环保法》执法情况进行调研,但多年来,却一直被“修改条件、时机不成熟,认识尚不一致”等理由搁置[16]
  面对环境基本法的存废之争,人们也有不同态度。有人认为,这仅仅是一部形式意义上的法律文件,有或者没有无关紧要,没有必要劳神费力地去讨论;更没有必要大动干戈,让所有人都来参与争论,立法机关自己决定足矣。表面看来,这的确是关于一部形式上的法律文件是否有必要存在的争论,其具体对象特指《环保法》,如果止步于此,争论似有小题大做之嫌,一部法律文件是否存在并不会引发“地震”或“飓风”,不足以摧毁中国的环境保护事业。但透过争论的表面,便不难发现:事情绝非那么简单。它不仅是一部法律文件的存废之争,其实质是对可持续发展观及环境法的根本认识以及如何理解和实现科学发展观[17]的问题。
  在学术界,有人认为,我国已经对环境保护的单行法进行了大规模的修订,有的单行法甚至已经多次修订,[18]单行法的修订不仅及时总结了我国成熟的环境保护经验,而且吸收了一些国外的先进制度;在单行法的立、改、废完成以后,各项制度都将更加成熟,《环保法》将失去存在的理由。因此,《环保法》不仅不该修订,而且应被废止。其实,这是对环境基本法的地位与功能认识不足、没有厘清基本法与单行法的关系而造成的误解。[19]
  从理论上看,环境基本法是一个国家制定的全面调整环境社会关系的法律文件,它与就某一环境问题的解决或者规范某一类具体的环境社会关系的单行立法具有很大的不同。环境基本法是“保护环境的国家基本章程”。如《国家环境政策法》,它在美国环境法体系中的地位主要是由其性质和作用决定的。就其性质而言,它是一部从宏观方面调整国家基本政策的法律,它对一切联邦行政机关补充了保护环境的法律义务和责任,以统一的国家环境政策、目标和程序改变了行政机关在环境保护问题上的各行其是、消极涣散的局面。就其作用而言,它规定的环境影响评价程序迫使行政机关把对环境价值的考虑纳入决策过程,改变了行政机关忽视环境价值的行政决策方式。它在美国历史上第一次为行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面利益和目标创造了内部和外部的条件。由于国家《环境政策法》的特殊性质和作用,同其他的环境法律相比,它在美国环境法体系中显然处于更高的位置[20]也可以说,环境基本法是在人类面临严重的环境问题时,重新审视人类与环境的关系,选择新的生产方式和生活方式的产物。它虽然仅仅是一个法律文件,但具有划时代的意义。
  从环境法实践看,许多国家走过了“从单行法到基本法”的道路,基本法的制定是从“先污染后治理”的惨痛教训中得出的结论。
  环境问题早已存在,不少国家试图通过颁行单行法律法规予以解决,但由于始终未将环境问题的解决与人类的生产方式、生活方式或发展模式联系起来,没有重视环境资源的整体性、生态性、开放性,单行法的作用十分有限。直到20世纪60年代人类环境问题的大讨论,随后《人类环境宣言》的出台,才使人们真正认识环境与发展、环境与资源、环境与人口的关系,认识到需要有统一的发展目标和发展战略,需要有统一的法律。对环境问题认识的质的飞跃导致了环境基本法的出现。1972年前后世界各国掀起了制定环境基本法的第一个高朝,大多数国家的环境基本法是在这一时期出台的。1992年,联合国环境与发展大会召开,《地球宣言》将可持续发展作为全球环境保护的根本目标,继《人类环境宣言》后又一次使人类对环境问题的认识产生了新的飞跃,环境与发展成为迈向21世纪的人类面临的最大障碍,在这一挑战面前,各国纷纷对环境保护基本法进行了检讨,一些过去没有环境保护基本法的国家迅速制定并颁行了环境保护基本法,如泰国以及拉丁美洲诸国;一些已经制定环境保护基本法的国家根据可持续发展的要求进行了修订或重新制定新的基本法,如日本将过去的《公害对策基本法》、《自然环境保护法》予以废止,重新制定并颁布了《环境基本法》,完成了环境保护以公害治理为主到全面保护环境的过程。自1992年以来,世界各国颁行环境基本法的热潮方兴未艾,在欧洲甚至出现了像《欧盟环境保护法》这样的国际性区域的环境基本法。
  由此不难看出,环境基本法是人类正确认识自然、重新检讨人类传统生活方式,规范人类活动对环境的影响的产物,也是由于环境问题的严重所形成的不同于一般社会关系的环境社会关系客观上需要有统一的法律调整的结果;环境保护基本法是确立环境法的基本原则与制度,建立环境法律秩序的重要保障,其地位是单行法所无法取代的。我们必须要有一部环境保护的基本法:
  1.宣示可持续发展战略。可持续发展作为21世纪发展的主题,包括生态、经济、社会三个方面及其丰富的内容,生态的可持续是经济、社会可持续的前提,国家必须有生态可持续发展全面的制度安排,并且将这种制度安排上升为国家意志。环境基本法正是这样一部将可持续发展战略进行宣示并进行全面的制度安排的法律文件。将可持续发展作为国家发展战略以法律的形式加以明确是环境基本法的最重要功能,也是世界各国的通行做法。
  2.明确“权力—权利”配置原则。环境保护是国家提供的重要的公共物品,环境管理权在现代国家必须由法律赋予,环境基本法可以全面规定国家的环境管理责任和公民的环境权利。环境管理是国家或政府公共事务管理的重要内容,宣告国家的环境管理职能不可能由单行法来完成。与之相对应的,公民的环境权利也是完整的系统的权利,也应该有基本法对其进行概括性规定。
  3.建立双重协调的法律机制。环境保护是对传统资源配置与使用方式的限制,是对法律只重视人的社会性忽视人的自然性,将经济伦理作为法律的合法性基础的反思与批判。环境法则要以新的生态伦理为基础,重视人的社会、生物双重属性,实现“人—自然—人”的双重协调。因此,环境法的一个重要职能就是实现与传统法律的沟通与协调,只有环境基本法才能确定环境法与民法、刑法、行政法等其他基本法的关系的原则,为具体立法的制度协调与衔接确立基本规则。环境法作为二次调整法,必须与基础法相互协调与配合才能真正发挥作用,而进行协调与配合则必须确立相应的准则,这一功能是单行法无法胜任的。装完逼就跑
  4.构筑权利保障体系。环境法在与传统法律进行沟通与协调的过程中,必须要为主体设定新的权利和义务,并且为这些新的权利提供保障。只有环境基本法才能确定环境保护的特别实体法与程序法制度,环境法的特殊性要求必须有专门的实体法与程序法制度,并且这些制度应该能够普遍适用于各种环境要素或者环境区域的保护,如果没有基本法,单行法之间既可能出现大量重复也可能因为起草者的差别而出现剧烈冲突。
  中国的可持续发展需要环境基本法,但是,《环保法》并不足以胜任。因此,应该启动《环境保护法》的修订程序,从内容上加以完善,从效力等级上加以提升,以适应时代发展的要求。从1995年八届全国人大三次会议到2011年十一届全国人大五次会议,全国人大代表共2474人次以及台湾地区代表团、海南代表团提出修改环境保护法的议案78件,反映了现行环境保护法是经济体制改革初期制定的,已经不适应经济社会发展要求,社会各方面修改呼声很高。十一届全国人大常委会将修改环境保护法列人了五年立法规划的论证项目。[21]
  2010年年末,全国人大环资委按照常委会的要求,对《环保法》进行了后评估,明确提出《环保法》的“有限修改”思路以及三个重点、八项制度的修法目标。[22] 2011年1月,全国人大环资委以委托环保部起草《环境保护法修正案草案(部门建议稿)》的方式,正式启动《环保法》的修订工作。
  (二)2011-2012年:从“中修”后退到“刁、修”
  经过一年多的工作,2012年8月,十一届人大二十八次常委会初次审议《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》(以下简称《草案》),随后,人大常委会就《草案》公开面向社会征求意见。《草案》共七章47条,修改21条,新增4条,合并8条。但是,《草案》公布后,舆论哗然。[23]环保部在广泛征求各方意见后,公布了针对《草案》的34条反对意见。全国人大常委会征求到的一万多条意见中,绝大多数也都认为该修正案尚不成熟,尤其是在立法理念上大大落后,不仅没有实现“有限修法”的目标,而且出现了倒退。
  客观地说,《草案》在一定程度上体现了近年来环境保护立法理论和实践的积极进展。如提出“经济建设和社会发展与环境保护相协调”的理念(第4条),规定“国家环境质量监测站点由国务院环保部门会同有关部门统一规划设置”(第11条),明确国家环保规划应当包括“自然生态保护和环境污染防治的目标、主要任务、保障措施”(第12条),提出“重点区域、流域污染防治规划”(第14条),规定政府组织环保公共设施建设和农村环境综合整治(第20,23条),确立环境目标责任制和考核评价制度以及人大监督制度(第35、36条)等。但是,《草案》也的确存在很多问题。从微观层面看,一些具体制度的设计不够完善,没有很好解决制度的可执行性、可操作性问题。在中观层面,所进行的修订与确定的目标尚有差距。在宏观层面,《草案》依然停留在以污染防治为主、以环保部门为主、以城市环保为主的思维模式,没有把生态安全、人体健康、城乡统筹等中国环境保护最重大的问题予以考虑并切实加以解决。[24]
  1.基本定位不够准确
  《环保法》在环

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