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【期刊名称】 《经济法研究》
竞争政策视角下的中国反倾销法问题研究
【副标题】 从考察“消费者利益”入手【作者】 毕莹
【作者单位】 日本九州大学法学{博士}浙江大学光华法学院{讲师}
【期刊年份】 2016年【期号】 1(第16卷)
【页码】 194
【全文】法宝引证码CLI.A.1216337    
  引言
  “近来以公共政策为视角的研究主要关注竞争与贸易间潜在关系之议题的重要性上。该视角下,上述议题不仅关系到当前世界经济迅速一体化,而且与自1929年经济大萧条以来最严重的国际经济危机紧密相关。”[1]伴随全球化的加剧,看似毫不相关的贸易与竞争,其区别已变得非常模糊。特别是2009年经济危机后,当大多数贸易决策者仍就“保护主义能否保护贸易?”[2]这一问题寻找满意答案时,其中有些人士再次呼吁国际贸易中应引进竞争机制,以此探索一种全新的发展模式,并试图解决“竞争政策与贸易政策如何互动以促进经济发展”这一问题。[3]如何更好地联系竞争与贸易以确保发展所得,更确切地说,如何整合目前备受争议的贸易机制,并改善目前尚未成熟的竞争机制,这是包括中国在内的每个国家所面临的一个全新挑战,亟待进行深入研究。
  本文从公共政策的视角出发,以考察“消费者利益”这一竞争政策的核心要素入手,聚焦于该议题下最具争议的层面—反倾销法与竞争法的协调关系,进而对我国反倾销理论与实践提出一些建议。作为世界上被反倾销的头号目标,我国自加入WTO以来也开始更频繁地采取反倾销措施,成为国际上备受关注的新的重度反倾销使用者中的一员。据统计,自1997年到2012年由中国发起并得到最终裁决的反倾销案达67起。[4]另有8起反倾销案尚在审理之中。[5]与此同时,中国正大力促进竞争立法并加强执法力度。作为中国竞争法体系的核心,《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《中国反垄断法》)于2008年生效,相应的配套规范也在不断完善中。作为系列研究之一,本文亦旨在协助中国探索“竞争政策与贸易政策如何互动以促进经济发展”的全新的发展模式。
  为此,下文第二部分将围绕消费者利益探讨反倾销法与竞争法的一般理论;第三部分分析目前中国反倾销法律规定中对消费者的考虑,第四部分阐述1997年至2012年间中国所发起并终裁的67起反倾销案中对消费者的考虑。本文最终得出中国反倾销与消费者利益之间冲突的现状,并呼吁加强对贸易与竞争政策整合的研究,以实现在全球化进程中更好的发展模式。
  一、反倾销法与竞争法的冲突:“消费者利益”
  一般而言,竞争政策包含一系列政府所采取的为确立竞争条件的措施与法律文件。[6]数百年来受不同的经济、社会与文化需求以及利益的影响,各国设计了多样的竞争政策与竞争法。其中,仅一些关键要素为大多数国家共同关注。[7]尽管竞争政策曾经或仍不时有不同的目标,诸如经济力下放、保护弱小企业以及实现公平等,但近些年来,在经济效率方法的极大影响下,现代竞争法与政策的重要共同目标之一是促进分配与动态效益。效率,而非公平,无可厚非地成为大多数国家竞争法的主要目标,特别是美国的竞争政策已完成了这一重要的成长过程。[8]进一步的,实现经济效率被视为保障消费者利益及实现消费者福利最大化的一种手段。[9]可见,现代竞争政策与竞争法所关注的焦点之一是如何保障消费者的利益,这点也为许多学者所论及。例如,Kennedy指出“反垄断法关注的是维持开放的市场,促进竞争,并实现消费者福利最大化”。[10]Roland主张尽管从结果上看似乎很难定义一个国际竞争法协定的特定目标,但数十年来可发现各国竞争法目标越来越多的趋同性。因此,他认为某些一般性的主要目标,例如经济效率,市场一体化和消费者福利应定义在国际协定中,而其他次要的目标则可通过单独的政府政策来实现。[11]Talyor也认为“竞争法赋予经济效率重要的地位……竞争被视为一种规制企业,减少其市场力,并由此确保市场力供求以更有效地分配全球资源的方式运作的手段……竞争法试图减少企业之间的不平衡,以确保所有的企业均有平等的机会以其优势相互竞争。竞争法也防止生产者通过某些交易行为从消费者处获得财富增值……事实上,竞争法一般均视最终消费者利益高于生产者利益。”[12]
  深受芝加哥学派对法进行纯经济解释的影响,美国的竞争政策具有很强的“消费者福利”倾向。Bork在他著名的《反托拉斯悖论》一书中指出“我认为竞争必须理解为消费者福利最大化,或者换言之,为经济效率。”[13]在欧盟,身为竞争事务专员的Neelie Kroes也表示维护消费者利益是委员会竞争政策的核心,这也体现了竞争政策中“消费者”以及实施竞争政策中“消费者福利”的重要性。[14]“消费者福利已确立为(欧盟)衡量兼并以及侵害条约规则的卡特尔和垄断的标准。我们的目标很简单:保护市场中的竞争,以提高消费者福利和确保资源的有效配置。”[15]
  就反倾销法与政策而言,消费者利益并非主要关注点。相反,因无充分的理论根基,反倾销规则易受寻租行为(国内生产商)的左右,因其具有丰厚的既得利益与资源,可成功游说政府制定对其有利的反倾销政策,以确保不受所谓的“不公平”国外竞争的影响。[16]由此,通过征收反倾销税提高进口商品价格来保护国内产业的行为往往忽略或以牺牲消费者福利为代价。诺贝尔经济学奖得主、前世界银行首席经济学家Joseph Stiglitz强调了反倾销法的反竞争效应:“不公平贸易法(含反倾销法)本身就是不公平的,这些法律的持续施行会给消费者及效率最佳的出口商带来沉重的负担,保护的却是效率最差的参与进口竞争的企业。[17]Dan Ikenson也认为倾销外国产品并未伤害美国的消费者。相反,反倾销法才是……反倾销法系一种秘密的保护主义,为某些受商务部支持的美国企业所滥用。这一行为给使用进口产品的产业和消费者造成沉重的代价。[18]Spencer Weber Waller指出,为部分、间接地支持少数国内产业,美国给其自身的经济和消费者设置了惊人的成本。[19]一些针对消费者负面效应的实证研究发现,美国钢铁产业在20世纪80年代提起的250个反倾销申请中,二十年过去了仍有100个在执行中。目前,他们保护少于0. 1%的美国劳动力而给需要50倍以上的人手的钢铁消费部门的雇佣增加了约40%的成本。类似的20世纪80年代保护美国汽车产业的措施将消费者实际的收入每美元减少了3.5至5.5美元的利润增值。[20]
  值得注意的是,在不少情况下,倾销的产品往往是原料或半成品,消费者往往为下游生产商而非最终消费者。同样地,反倾销亦有可能与竞争政策相冲突,因为小规模的企业可通过低价获得材料而生产成品,从而有可能与控制国内供应源的大规模企业分庭抗礼。所以说,这一倾销其实是降低了全体消费者的价格。[21]
  二、中国反倾销法中的“消费者利益”
  与其他主要国家一致,“维护消费者利益”明确列人2007年颁布的《中国反垄断法》第1条并规定为该法的主要目的之一。问题为在我国反倾销语境下是如何看待“消费者利益”的?此处有两点须具体考察,其一是中国反倾销法是否考虑消费者;其二是中国反倾销案件中是否亦有所考虑。本部分讨论前者。
  中国的反倾销法根据效力不同可分为法律、法规,以及临时性规则和规定三类。1994年颁布的《中华人民共和国对外贸易法》(以下简称《对外贸易法》)第30条中首次提及反倾销。为落实该条款,1997年3月25日国务院颁布了《中华人民共和国反倾销与反补贴条例》(以下简称《1997年条例》)。中国当时已预见终将加人WTO,为与WTO反倾销协定(即“ADA”)接轨而起草了该条例。[22]尽管该条例包含一些反补贴税条款,大部分涉及的为反倾销。自2001年12月11日中国加入WTO后,为确保其国内反倾销法符合WTO、ADA的要求,国务院于2001年11月26日颁布《中华人民共和国反倾销条例》,并于2002年1月1日正式生效(以下简称《2002年条例》)。 2002年条例分为六大章共59条,涵盖了WTO、ADA的大部分款项。围绕该条例制定了一系列针对具体措施的暂行规则与规定。至此1997年条例失效。作为《1997年条例》与《2002年条例》基础的《对外贸易法》于2004年进行了修订,《2002年条例》也被修订(即《2004年条例》)。《2004年条例》与其前身相差无几,主要体现了反倾销调查机构的体制变革,并包括一些实体改变,如将“公共利益”列入考虑。综上所述,目前我国现行有效的反倾销规则包括:2004《对外贸易法》,《2004年条例》,以及一系列相关暂行规则与规定。
  考察中国现行反倾销法特别是《2004年条例》,可以发现无一处提及“消费者”字样。然而从解释角度来看,“消费者”可归入“利害关系方”而属“公共利益”之范畴。例如,《2004年条例》第19条规定由中华人民共和国商务部负责处理反倾销案件,并应公布其决定,以启动调查并通知申请人,即涉案出口商与进口商,出口国(地区)政府以及其他有利害关系的组织、个人(“利害关系方”)。与此前的《1997年条例》及《2002年条例》不同的是,《2004年条例》中新增了公共利益条款。该条例第37条规定,若最终决定确定存在倾销以及由倾销行为造成国内产业损害,则可征收反倾销税。反倾销税项的征收应当符合公共利益。与此相关,《2004年条例》中第19、20、21、22、23及25条分别规定利害关系方在反倾销调查中之相关权利与义务。第33与第37条要求价格承诺与反倾销税须符合公共利益。也即在我国,消费者作为利害关系方,可以提交相关资料,提出其观点或反倾销调查的论据。倘若存在消费者强烈反对的情况,价格承诺或反倾销税可因不符合公共利益而中止。
  三、中国反倾销案件中的“消费者利益”
  以上分析表明,中国的反倾销法给予消费者一定程度的考虑。接下来探讨的是在具体实践中消费者是否支持或反对反倾销调查?有关主管部门确定征收反倾销税之前是否考虑消费者利益?是否存在基于消费者利益考虑而取消反倾销税的案件?本部分将全面考察该问题。调查发现,我国反倾销案件的一个显著特点为:中间化学产品占据产品调查的绝大部分。上述67起反倾销案中近40起涉案当事人为下游化学品生产商而非最终消费者,例如丙烯酸酯、聚苯乙烯和苯酚等等。其主要原因有二,其一是我国在加入WTO时大幅度降低了化工产品的关税,而2001年第10个五年计划中承诺培养和发展诸如钢铁、石化、化学和合成纤维产业,并表示政府将积极地使用反倾销措施来达成该目的;其二是与化工产业本身的特性有关。特别是一般通用产品,受国际市场价格波动影响,当国际市场价格下降,它们出口到中国的价格也随之下降,这使得反倾销调查易于发动。此外,因化工产业系上游产业,产品分类较少,相对而言容易受调查的特定产品范围。[23]由此可见,中国反倾销案件中国内生产者与消费者之间的冲突主要表现为上下游生产者的冲突。
  为便于讨论,67起反倾销案将根据调查的不同结果分为三组,即肯定性措施(征收反倾销税);价格承诺(修改出口价格或禁止以倾销价格向该地区出口商品)以及调查终止(证据不足、无损害、不存在倾销或撤诉)。
  1.征收反倾销税的案件
  首先考察征收反倾销税的54起案件。在大部分商务部终裁决定中均陈述“已为利益关联方提供表达观点和提供论据的机会。”然而,仅有8起左右案件的终裁裁决中阐述了下游企业的异议。可以看出:消费者利益并非反倾销调查的关注要点。
  No. 22乙醇胺案
  在No. 22乙醇胺案中,下游产业草甘膦与椰子油二乙醇酞胺作为主要消费者,均强烈反对反倾销措施。草甘膦下游产业持下列观点:乙醇胺的国内产量远不能满足下游产业的需求。进口乙醇胺不是造成国内产业损害的主要原因。为保护国内落后产业而完全忽略农业与农民的利益,征收反倾销税不符合公共利益。椰子油二乙醇酞胺的下游产业同样表示,下游生产商从国外进口乙醇胺的主要原因是国内产品无论是质或量均无法满足需求。若对进口产品征收反倾销税,则下游产业的生存可能陷入危机,并将导致国外产业重新占领下游产品的市场优势地位。
  然而,上述异议并未阻止商务部采取反倾销措施。终裁决定中表示拒绝采纳其观点的主要理由有三。首先,对下游产业草甘膦而言,以乙醇胺为原料的制造方法仅占整个产业的23%,其余77%的厂商使用其他原料。因此,对其征收反倾销税不会对行业主体产生较大影响。其次,对使用乙醇胺的厂商来说,其中约51.3%为来料加工贸易,征收反倾销税不会造成太大的负面影响。最后,反倾销的根本目的在于维护中国乙醇胺市场的正常竞争。只有在公平、有序的市场环境中,下游产业才能获取利润。因此,征收反倾销税符合公共利益。
  No. 29三氯乙烯案
  在No. 29三氯乙烯案中,其下游产业就反倾销措施表达了反对意见。因三氯乙烯的国内产量不能满足下游产业的需求,征收反倾销税将损害下游产业之整体利益。商务部以简单的理由拒绝考虑其利益,认为征收反倾销税旨在纠正本案不公平的低价倾销行为。这并不意味着完全限制进口,因而不会对下游产业造成实质性影响。
  No. 33核苷酸案
  在No. 33核苷酸案中,其下游产业的主要观点包括:作为国内唯一生产商,其产量无法满足整个下游产业需求,征收反倾销税不符合公共利益。商务部拒绝接受,并说明理由如下:虽然申请人目前产量无法满足整个下游产业需求,但反倾销措施只涉及日本与韩国的产品,其他国家的进口产品可弥补供应不足,并确保进口数量与国内价格不受实质性影响。
  No. 35氨纶案
  在No. 35氨纶案中,下游产业十分担心反倾销调查对下游纺织产品出口影响。商务部认为,国内生产的氨纶,无论是产量、品种或是质量,均可满足下游产业需求。
  No. 38耐磨纸案
  在No. 38耐磨纸案中,下游产业强烈反对征收反倾销税,并申请立即中止令。其主要原因为:国内生产的耐磨纸质量不及进口产品,且国内产品数量亦不能满足下游产业需求。此外,国内生产商之间的竞争,而非进口产品,才是国内产业遭受实质损害的主因。商务部拒绝接受并指出,反倾销的目的是维护正常、公平的贸易秩序,并不会阻碍正常的进口。
  No. 53聚酰胺-6,6切片案
  No. 53聚酞胺-6,6切片案涉及下游企业的范围比较广,情况较为复杂,因此调查机关也有针对性地对某些公司是否可以客观的代表聚酞胺-6,6切片的下游用户进行了论述。作为下游用户的主要代表,中国化纤工业协会锦纶专业委员会向调查机关提交了书面评论意见,阐述了全球聚酞胺-6,6产业链的供需情况、中国大陆锦纶66产业供需情况和锦纶66切片反倾销可能会产生的影响,同时要求中止聚酞胺-6,6切片反倾销措施。但是调查机关以中国化纤工业协会锦纶专业委员会没有提供该主张的法律依据为由拒绝对该主张作出回应。
  No. 59甲醉案
  在No. 59甲醇案中,甲醇协会提交了《甲醇反倾销案关于考量公共利益的建议》,提出对进口甲醇征收反倾销税将提高甲醇市场价格,影响中国国内下游企业和消费者的利益,并且不利于甲醇燃料的推广,也不利于国内甲醇产业的结构调整。此外,甲醇下游用户道康宁(张家港)有限公司提交评论意见,提出任何对申请人有利的裁决都将引起包括该公司在内的下游产业的成本提高,从而不利于促进就业、增加税收,从长远来看不利于中国的经济增长。上述异议并未获得商务部的认同。
  No. 64己内酰胺案
  在No. 64己内酞胺案中,在调查机关召开的己内酞胺反倾销案上下游企业意见陈述会上,己内酞胺上下游企业代表及经销商代表、中国化学纤维工业协会锦纶专业委员会的代表均对反倾销调查提出异议,认为国内己内酞胺生产企业的产能无法保证下游所需原材料的供应,反倾销加剧原材料供应紧张的局面,并导致原材料价格上涨,削弱下游企业的国际竞争力。上述异议未得到商务部的采纳。
  以消费者利益的视角来看上述8起反倾销案件可以发现,在中国,下游产业对抑制产品进口并导致产品价格上涨的反倾销措施主要持异议,但却未被商务部终裁所采纳。下游消费者对反倾销的反对理由基本一致:由于国内产量不能满足下游产业的需求,征收反倾销税抑制产品进口,可能对下游产业的正常运营造成诸如原材料短缺、生产成本增加、降低国际竞争力、最终产品价格偏高等各种负面影响。此乃目前中国反倾销与消费者利益剧烈冲突之处。
  针对上述异议,商务部并非否认该冲突的存在,但仍坚持征收反倾销税,其中包括但不限于:受影响的下游产业规模不大;不存在实质性影响;仍有可能从他国进口产品等。论述时,终裁决定中数次使用“公平竞争”或“公平贸易”的字眼。商务部认为,我们需要优先纠正不公平倾销并重建有序的竞争程序,继而再考虑下游产业利益。该说法看似很有说服力,优先纠正不公平的做法可以理解,但这种论调的前提,即所有的倾销行为是不公平或有害的值得商榷。商务部仅简单借用这一备受质疑的前提却不经深入分析。若全面考察产业链与消费者长期成本与获利,可能会得出不可忽略反倾销与消费者利益相冲突的相反结论。[24]
  除上述8起案件明确于终裁决定中阐释了下游企业的意义外,其他40多起案件中下游企业对反倾销措施的否定态度也于其他新闻信息中所见。例如在No. 26氯丁橡胶案中,中国胶粘剂工业协会秘书长龚辈凡在产业展览会上提出不同意反倾销,因目前国内的产品达不到质量水平,对国外原料企业发起的反倾销使下游企业损失惨重。我国只有重庆长寿化工公司和山西合成橡胶集团两家在生产氯丁橡胶,年产总量仅4万吨,而我国市场的需求量有6至7万吨,每年有2至3万吨要依赖进口。反倾销的后果是有些国外原料供应商就不出口到中国。如此一来短缺的市场就无法填补了。[25]此外,值得注意的是,在最近几起反倾销案件中,例如No. 63非色散位移单模光纤案,No. 60白羽肉鸡产品案,以及No. 57锦纶6切片案,均出现部分下游企业支持反倾销调查的情况。考察发现,上述案件中的下游企业主要使用国内上游企业的产品,认为国内企业生产的产品质量与被调查进口产品之间不存在差距,并且能满足下游用户的需求。可见,此类反倾销案件存在国内上下游企业合谋一致通过反倾销排除来自国外进口产品的竞争,进而垄断国内市场、损害最终消费者利益的可能性,也即我国反倾销案件越来越凸显其反竞争性。
  2.价格承诺的案件
  接下来调查价格承诺的案件,以确认消费者利益是否成为作出价格承诺而非征收倾销税之要因。在中国仅4起案件裁决达成价格承诺协定,包括No. 4不锈钢冷轧薄板案,No. 18聚氯乙烯案,No. 23三氯甲烷案,以及No. 33呋喃酚案。
  No. 4不锈钢冷札薄板案
  在No. 4不锈钢冷轧薄板案中,下游产业强烈反对反倾销措施。本案中进口产品所占市场份额较大:1995年至1998年分别为:53. 74% ; 62. 35% ;54.08% ;63.67%。限制外国进口可能会导致原材料短缺或价格上涨,这将危害下游产业。据此,反倾销当局决定对主要出口商采取价格承诺,而非征收反倾销税。[26]
  No. 18聚氯乙烯案
  在No. 18聚氯乙烯案中,共有20个出口商登记在案,其中19个须缴纳反倾销税。商务部仅允许其中1个俄罗斯出口商采取价格承诺。因此,该价格承诺决定并未影响主要出口,不属于公共利益考虑。
  No. 23三氯甲烷案
  在No. 23三氯甲烷案的最终决定中,商务部考虑到其决议将对下游产业产生价格上涨、供应不足等负面影响,基于“充分考虑双方利益”,与七位已提交出口商中的五位达成价格承诺协议。终裁指出,临时反倾销措施实施后,市场价格有所上升,但国内供应相对不足,在一定程度上影响下游产业。因此,在充分考虑了上下游产业利益之后,决定对五家国外生产商予以价格承诺。
  No. 33呋喃酚案
  在No. 33呋喃酚案的终裁中指出,为保持国内市场“适度竞争”商务部与美国FMC公司、日本农药株式会社就价格承诺协议达成协议。在中国,对“公共利益”的考虑通常与下游产业利益相连,但本案中却指国内相关产品的竞争状况。这一不寻常的理由可能与本案的具体特点有关。呋喃酚是邻苯二酚的下游产品之一。2002年,进口邻苯二酚产品受到反倾销调查并被处以反倾销税。No. 14邻苯二酚案的发生导致了其价格高涨。下游产品的成本随之增加,使呋喃酚产业陷入困境。为避免上游产业造成的负面影响,国内呋喃酚产业也申请了反倾销调查,通常称为继发性保护。为防止类似事件的发生造成连锁反应,商务部决定接受价格承诺,以减少反倾销的负面影响。由此看来,呋喃酚案中采取价格承诺的目的也在于平衡该产业上下游利益。
  综上所述,在我国,主要出口商与商务部很少能达成或签署价格承诺协议。截至目前,上述67起案件中仅4起采取价格承诺。调查发现,3/4的案件,即No. 4不锈钢冷轧薄板案,No. 23三氯甲烷案,以及No. 33呋喃酚案出于下游产业利益的考虑,接受价格承诺。
  3.撤销调查的案件好饿但是不想动
  余下10起撤销调查的案件,须调查是否有以消费者利益为由,拒绝或取消反倾销税。10起案件中,1起(No. 25锦纶6、66长丝案)商务部裁决所有登记出口商或不存在倾销或倾销幅度低于2% ;5起案件(No. 21 MDI案,No.30双酚A案,No. 32三元乙丙橡胶案,No. 50气相色谱一质谱联用仪案以及No.66干玉米酒糟案)由于反倾销申请者撤诉而终止;其余4起案件(No. 7聚苯乙烯案,No. 8 L-赖氨酸盐酸盐案,No. 40丁醇案,No. 41辛醇案)裁决无损害。
  尽管2004年条例生效之后,可以“公共利.益”为由终止反倾销调查,然而,迄今为止尚无任何直接以该理由拒绝或取消反倾销税,更遑论是否以消费者利益为由。“撤诉”

  ······

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