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【期刊名称】 《法学评论》
完善我国强制执行法若干问题的探讨
【英文标题】 Discussion On the Perfection of Compulsory Execution Law in Chian
【作者】 齐树洁马昌明【分类】 民事诉讼法
【期刊年份】 1997年【期号】 3
【页码】 35
【全文】法宝引证码CLI.A.123455    
  
  多年来,民事、经济案件“执行难”严重困扰着法院,成为法院工作中的一个老大难问题,给法院造成很大的压力。一方面,执行案件的数量激增,以武汉市两级法院为例,1985年以前,执行收案数位于各类收案数之末,1989年以后,开始超过经济纠纷案件而居于第三位,1993年以来,又上升到第二位,即仅次于民事案件[1],另一方面,大量的执行案件又得不到实际的执行,据不完全统计,经济纠纷案件判决后未执行的,1985年、1986年平均为20%左右,1987年上升到30%左右,有的省高达40%以上。据江苏省高级人民法院统计,1989年全省各级法院共受理执行案件34684件,已执行完毕30792件,执结率为71%[2]。而据武汉市中级人民法院统计,1989—1990年全市两级法院受理的经济纠纷执行案件,能够实际执行的只占56.5%[3]。现实生活中,相当数量的生效法律文书得不到执行,当事人的合法权益得不到有效的保护,甚至得不偿失。这种“法院白条”的现象,不仅直接影响社会稳定,而且严重损害了法律的尊严,动摇当事人对司法机关的信任。由此产生的负效应,已经引起司法界和法学界的严重关注和深刻思考。1987年全国法院工作会议首次就“执行难”问题进行了专门讨论,此后,最高人民法院又多次召开会议研究办法,并成立了督导执行工作的专门机构。历次全国人大会议上的法院工作报告中、各次全国法院会议和全国高级法院院长会议上,都谈到“执行难”问题。如任建新同志在1990年1月举行的第十五次全国法院工作会议上指出:“近年来,由于各级人民法院的努力,执行工作有所改进,但到目前为止,执行难的问题仍很突出”;1992年1月举行的全国高级法院院长会议上强调:“近几年来,案件审理后‘执行难’的问题十分突出”;1996年3月全国八届人大四次会议上的法院工作报告中再次强调:“‘执行难’的问题仍然比较严重”。由此可见对该问题不可等闲视之。
  造成执行难的原因很多,归纳起来主要有:被执行人经济困难,无力偿债;被执行人逃匿或者隐藏转移财产;有关单位协助不力或拒绝协助,甚至给被执行人通风报信、出主意想办法逃避执行;作为被执行的法人或其他组织终止后无权利义务承受者,也没有遗留财产;法院之间司法协作不够,委托执行难以落实;地方保护主义和本位主义严重干扰和阻碍执行工作;执行机构不健全,执行力量较弱,执行工具陈旧、短缺;被执行人法制观念不强、法律意识淡薄,有法不依,甚至钻法律空子;法院内部存在严重的重审轻执思想,冷落了执行工作;有些案件因审判程序中的工作粗糙,也造成执行难,如此等等。此外,强制执行法律的不够完善,也是造成执行难不可忽视的一个重要原因。目前我国的强制执行立法和司法解释有几个明显的缺陷:一是立法滞后于现实,跟不上时代的步伐,尽管1991年修改民事诉讼法时补充了执行编的内容,但仍然解决不了现实生活中存在的新问题,例如,民事诉讼法和最高人民法院《关于适用<民事诉讼法>若干问题的意见》(以下简称《适用意见》)规定,执行对象仅限于财物或行为,而现实中确有部分被执行人死赖不还债,对此,若不以人身作为执行就无法执行;又如,民事诉讼法只规定了几种常用的执行措施,但现实生活丰富多彩,为求实效,法院在实践中摸索出了许多变通性的新措施,诸如劳务抵债、以股权抵债、以物抵债、以租金偿债、代位执行、申请执行人举报和被执行人申报等,这些都亟待法律加以确认。二是条款过少,在民事诉讼法中“执行程序”仅有30个条文,且从整体上看纲多目少,体现了浓重的重审轻执观念。三是规定对于原则,缺乏可操作性,如委托执行是一项重要的执行制度,但在民事诉讼法中仅有一条原则性的规定。四是有漏洞或者规定不够严密,如对执行组织和执行员的地位、机构设置、执行程序等重视不够,又如刑法157条的拒不执行法院判决、裁定罪,对犯罪实体构成和诉讼程序都规定得不十分填密,造成对实际中存在的这类犯罪案件无法处理。五是虽然有禁止性和义务性条款,但制裁性条款则显得软弱无力,对被执行人的法律约束过于疲软。
  以上种种表面上的原因,有一个共同的深层次的根源,正如任建新同志所说的:“造成‘执行难’,原因是多方面的,它反映了经济发展中存在的一些深层次的问题。”[4]我国改革开放以来,社会上出现了许多新情况和新问题,人们的思想意识也发生了很大变化,尤其在由计划经济向社会主义市场经济过渡的时期,出现了经济的发展与法律制度滞后之间的不平衡、人们市场经济意识的增强与法律意识薄弱之间的不平衡。这些不平衡性的存在,必然反映到社会各个领域中,民事执行这个领域也同样受到影响,如司法观念上的“重审轻执”意识,强制执行立法的滞后等。这种不平衡还助长的极端个人主义、狭隘本位主义,滋生了地方保护主义。这些都势必成为法院执行工作中的“绊脚石”。[5]可见,上述不平衡性,才是当前“执行难”的“深层次的问题”、“根本症结”之所在。
  要解决执行难的问题,不是可以一蹴而就的,需要全社会的共同努力,但是,完善强制执行法,可以起到事半功倍的效果,正如常怡教授所说的:“要解决执行难的问题,其根本途径之一,就是要改变强制执行立法滞后的现状,尽快制定出适合实际需要的、独立的强制执行法。”[6]
  多年来,司法界和法学理论界围绕解决执行难问题,对完善强制执行法,作出了有益的探讨。全国许多法院已自行制定了执行工作细则,如天津市高级人民法院、上海市中级人民法院都制定一了几十条的执行工作细则,武汉市中级人民法院制定的《执行工作实施细则》款目达110余条之多。[7]最高人民法院《适用意见》中有关执行程序的规定有50条,此外,还单独就执行工作中的有关问题作出司法解释,现又正在制定《人民法院执行工作细则》。部分省市人大已经或准备制定执行方面的地方性法规,1995年11月15日河北省人大通过的《河北省人民法院执行工作条例》,是我国第一部地方性强制执行法规。越来越多的学者呼吁早日制定独立的强制执行法。所有这些,都为完善我国强制执行法做出了可贵的贡献。
  我们认为,针对“执行难”而完善我国的强制执行法,在当前需要解决好如下几个问题:
  一、关于立法体例问题
  世界各国和地区对强制执行法采取三种不同的立法体例,一种是将它规定在民事诉讼法之中,成为民事诉讼法的一部分,如德国、原苏联东欧国家及英美;另一种是单独制定强制执行法,如日本、奥地利、比利时及我国台湾地区;第三种是将它编入破产法中,成为混合法典,如瑞士、土耳其。[8]第一种体例是基于对民事诉讼程序广义的理解,认为凡是保护民事权利的程序都是民事诉讼程序;第二种体例恰好相反,是基于狭义的理解,着眼于执行程序与诉讼程序性质上的区别;第三种体例只是个别国家特定历史传统造成的,无理论基础可言。我国目前采取第一种立法体例,但法学界对此批评较多,并极力主张采取单独立法的体例,制定一部独立的强制执行法。
  诚然,将强制执行法规定在民事诉讼之中,并没有因此而抹杀它的相对独立性,但无论从理论上讲还是从现实需要出发,制定独立的强制执行法都是十分必要的,理由在于:
  首先,从理论上讲,强制执行法律关系综合了民事实体法律关系和民事诉讼法律关系的特点,但又不能简单地将它划归二者之一,它既强制实现当事人之间的权利义务,同时又解决了当事人之间就权利义务发生的争议,因而是一种特定的法律关系;强制执行程序与民事诉讼程序性质不同,后者所要解决的仅仅在于分清当事人之间的是与非,确定谁享有权利谁承担义务,因而且是一项确定权利义务的程序,而前者的目的在于实现法律文书所确认的权利,即由法院依法采取执行措施,强制实现已经确认的权利;强制执行程序不单纯是民事诉讼程序的保障程序,而是一切民事程序包括民事诉讼、仲裁、公正、破产等程序的保障程序,对此,我们可以从民事“执行根据”的种类包括法院的判决书、裁定书、调解书、支付令、仲裁裁决书、公证债权文书这一点上看出来;民事诉讼体现的是国家的审判权,而强制执行体现的是国家的执行权。可见,从理论上讲,对二者采取分别立法的体例是可行的。我能说我还比较喜欢洗碗吗
  其次,从实践方面看,强制执行法调整的范围在迅速扩大,全国法院每年受理的民事、经济执行案件上百万件,执行任务十分繁重,但强制执行立法又严重滞后,且漏洞较多,不能很好地规范执行活动,造成执行难;同时,强制执行法“寄居”在民事诉讼法之中,不可能占太大的篇幅,不可能规定得详细而具体;再者,民事诉讼法已对强制执行程序作出了原则性规定,近年来最高人民法院就强制执行问题作了不少司法解释,各级法院都已制定或拟制定执行工作细则,不少地方人大颁布了有关强制执行的地方性法规,所有这些都为制定独立的强制执行法做了必要的准备工作。[9]
  由此看来,在我国制定独立的强制执行法,不仅是必要的,而且是可能的。一部独立的强制执行法显然便于容纳更具体、更切实、更充分的内容,从而为完善强制执行立法,克服过于原则、缺乏可操作性和有漏洞等缺点,提供广阔的活动舞台,进而为克服执行难问题提供完备的法律保障。至于该法的结构如何安排,可以参照日本和我国台湾地区的立法经验,并形成自己的特色。
  二、关于建立健全执行机构和提高执行人员的法律地位问题
  “重审轻执”是“重刑轻民”这一传统观念在强制执行领域的折射。在党的十一届三中全会召开以前,由于极左思想的影响,加之商品经济不发达,政治上与经济上的这两种因素决定刑事所做判决的执行主要是由公安机关来承担。在这种氛围下,我国审判系统整体上的“重刑轻民”以及民事审判中的“重审轻执”观念形成和蔓延成为一种必然,以致延续至今。近几年的强制执行实践表明,“重审轻执”观念已成为影响强制执行顺利进行的主要障碍之一。[10]这种重审轻执观念的一个重要表现就是:法律上对执行机构和执行人员重视不够,没有赋予其应有的法律地位。
  人民法院组织法民事诉讼法法官法对执行机构和执行人员的规定寥寥数语、轻描淡写。法院组织法第41条规定:“地方各级人民法院设执行员,办理民事案件判决和裁定的执行事项,办理刑事案件判决和裁定的执行事项,办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项”;民事诉讼法209条规定:“执行工作由执行员进行……基层人民法院、中级人民法院根据需要,可以设立执行机构”;法官法48条规定:“对人民法院的执行员,参照本法有关规定进行管理。”从这些规定可看出:
  第一,法律对执行机构重视不够。一方面,法院组织法只字未提执行机构问题,民事诉讼法也只规定基层法院、中级法院根据需要“可以”设立执行机构,这只是个选择性规范,似乎执行机构是可有可无的;另一方面,法院也没有给执行机构确定一个法定的称谓。这与法律对审判组织的态度相比,有一种明显的厚此薄彼之感。
  第二,与审判人员相比,法律赋予执行人员的地位太低,表现在:首先,执行员只是法院中的“其他人员”,因为法院组织法规定,法院的组成人员为审判人员和其他人员两部分,其他人员包括书记员、执行员、法医、司法警察,显然其工作是从属性的;其次,审判员由国家权力机关任免,而执行员则由本级人民法院设立;再次,执行员的地位缺乏组织保障,法院组织法只是笼统地规定设立执行员,却无具体程序规定,实践中,对执行员的任免一般没有手续,随意性大,很不严肃,而审判员的地位有法院组织法和法官法的保障;最后,执行员之间无等级之分,也不能享受相应的待遇,而法官法实施后,法官划分为12个等级且能够享受相应的行政级别待遇。[11]
  由于法律对执行机构和执行人员不够重视,造成现实中的执行机构和执行人员不能适应形势发展的需要。当前,法院的执行工作面临着诸多新情况,如执行案件范围越来越宽,执行收案逐年大幅度递增,案件类型进一步增多,出现许多新的财产关系案件,执行标的金额逐渐增大,有的经济案件达数百万上千万元,由此可看出执行工作的难度也越来越大。[12]与此相反,执行机构和执行人员力量十分薄弱,如最高人民法院尽管于1992年组建了执行机构,但只是在经济庭下设立的负责指导执行工作的小组织,大部分高级人民法院只有执行领导小组,且有的基本上流于形式,绝大部分基层法院和中级法院设立了执行庭、执行室或执行员,但普遍存在人员少(多的为10人,一般为3—5人,少则1—2人)、素质差、业务生疏、办案缺乏经验的问题,加之执行员因法律地位不高,工作积极性难以调动,责任感也不强。
  严峻的形势要求我们必须建立和健全强有力的执行机构和执行人员队伍,但现有法律的规定又不利于达到这个目的,为此,特建议对有关法律作修改,如在法院组织法中明确规定执行员与审判员都是法院的基本组成人员,执行员的任免与审判人员相同;修改法官法,将执行员也纳人法官的范畴,或者单独制订执行官法,将执行人员与审判人员同等地看待;制定强制执行法,在其中明确规定将执行机构定名为“执行庭”,要求各级法院都必须设立执行庭,并规定执行员的编制,同时规定以执行合议制和独任制作为执行组织,与审判组织相对应。这样一来,就为建立和健全法院的执行机构、调动执行人员的积极性提供了法律依据和可靠的保障,并进而为解决“执行难”提供了组织保证。
  三、关于克服法律对被执行人约束疲软问题
  我国法律对被执行人的约束,主要体现在民事诉讼法第227,102条和刑法157条及《适用意见》第283,285条之中。纵观这些约束性规定,存在三个缺陷:一是漏洞较多,容易让被执行人钻空子。如民事诉讼法只规定在审判过程中可对被告使用拘传措施,但拘传不适用于执行程序,而实际上,执行程序中传唤被执行人到庭或到指定地点调查询问是十分必要的。由于法律对此未作规定,故被执行人往往对法院的传票、传唤视而不见、置若罔闻、拒不到庭,使执行工作无法进行;又如现实生活中有些被执行人为了躲债,故意逃匿,法院对此束手无策。二是法条规定过于原则,适用起来难度大,如从民事诉讼法102条刑法157条的规定,看不出罚款与拘留的界限何在,罪与非罪的标准也难以把握。三是法律规定不够严密,如从刑法157条来看,最高人民法院的司法解释对该条限制过多,给法院具体适用该条惩治被执行人带来困难,同时从刑事程序上看,根据公、检、法三家1978年12月15日《关于执行刑事诉讼规定的案件管辖范围的通知》以及《适用意见》开弓没有回头箭126条的规定,刑法157条设立拒不执行法院判决、裁定罪案件由法院直接受理,而此罪无论是由执行权利人向法院起诉,还是由法院作为“被害人”起诉,都有悖于法理,容易形成“自诉自审”的独家官司,在实践中导致诉讼程序上缺少起诉阶段,造成法院对这类案件不能不理,理了又违法,左右为难,无所适从,使这类案件的审判处于十分被动的局面。[13]
  正因为法律对被执行人约束疲软、缺乏应有威慑力,被执行人才敢无视法院的传唤,才敢推诿、拖延、躲避甚至抗拒执行,才敢妨害、阻碍法院的执行工作。
  要解决法律对被执行人约束疲软,关键是要解决一个观念问题,即人身能否作为强制执行的对象问题。从历史角度看,强制执行先后经历了对人执行、对人执行和对物执行并举、对物执行三个阶段。我国能否将强制执行对象扩大到人身呢?对此有两种相反的观点,一种是坚决反对将人身纳入执行对象的范围。[14]这是一种较传统的观点。另一种主张人身可以成为强制执行的对象。[15]理由在于:法律尽管没有规定人身可作为执行对象,但也没有明文

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