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【期刊名称】 《法学评论》
特别经济区域法的几个理论问题
【英文标题】 Several Theoretical Problems on the Law of Special Economic Zones
【作者】 谢晓尧【分类】 市场经济管理法
【期刊年份】 1996年【期号】 6
【页码】 48
【全文】法宝引证码CLI.A.123409    
  特别经济区域法是各国对外开放中产生的一种新的法律现象。对这一现象的分析研究,目前理论界尚不广泛、深入。本文拟对几个基本的理论问题进行粗浅探讨,以期引起同仁对特别经济区域法的关注和重视。
  一、“特别经济区域”概念的提出
  在世界各国的经济发展历程中,存在着这么一种较为普遍的现象,即一国为了对外开放,实现与国际经济技术的合作和交流,划定一定区域,实行较其他区域更为特殊的经济政策和措施。
  这些区域,形式多样,类型繁多,功能迥异。就其称呼而言,多达四、五十种,如自由港、自由贸易区、自由关税区、投资促进区、科学工业园区、航空港等等。在我国,随着全方位、多层次对外开放格局的形成,截至1994年底,我国已设立5个经济特区、32个经济技术开发区、52个高新技术开发区、13个保税区、14个边境经济合作区、11个国家旅游渡假区[1]。多形式的区域仍在迅猛发展着,据统计,世界上1973年底共有上述区域521个,至80年代未已增到700多个,遍及世界五大洲120个国家和地区,其发展速度从第二次世界大战前的平均每5.16年设立一个,激增至现在的平均每0.1年设立一个[2]。
  区域的多样化是当代国际经济日趋多元化的一个缩影。称谓上的差异,使类型上的界定、概念上的划分显得复杂起来。但是这些区域性质、功能上的共同之处和内在联系又是十分明显的。为科学揭示这些共同现象的共同本质、演变规律和发展趋势,客观上需要对其进行统一的归纳和总结。为此,国内外不同的学者从理论上进行了不同的提炼,把这些区域统称为“特区”、“经济性特区”、“开发区”、“自由经济区”、“出口自由区”、“特定经济区域”等等不同称谓。[3]笔者认为,上述区域统称为“特别经济区域”更为贴切,更能揭示事物的共同本质。
  第一,“特别经济区域”直接揭示了这些区域类型的本质特征。从理论上讲,特与不特并非区域本身的属性,上述区域之所以不同于一国境内的其它区域,主要是政府对不同地区实行差别待遇的结果,也即一国当局对此区域与彼区域在对外开放中的地位、性质和优惠措施作不同的差别规定,从而在相互的参照关系中显示出了某一区域的“特别”。一些学者提出,除了政策上的特殊性,特区并无可与其它地区相区别的特点。从各国设区的实践来看,对这些区域予以特别的优惠已成为各国无一例外的惯通性做法,优惠措施成为区域产生、发展和繁荣的生命源,涉及税收、海关、外贸、投资、土地、劳动等诸多方面。目前,国际经济格局中所面临的共同的挑战是,在世界贸易组织大力推进的贸易体制改革中,这些区域的特殊待遇是否仍将存在,如何存在,以何种方式存在,这是影响区域发展命运的难题。因而,把这些区域称之为“特别经济区域”直接揭示了其存在的政策前提,概括了本质特征。如果统称为“自由经济区”、“出口自由区”尚不足以真实反映问题的实质,避重就轻的理论概括,实则掩盖了问题本质的认识和考察。
  第二,“特别经济区域”满足了不同形式的对外开放中的区域的需要。特别经济区域外延广泛,能涵盖不同层次、不同类型的对外开放中实行特殊政策的区域需要。如果统称为“特区”、“经济性特区”,很容易与我国现有的特指的5个经济特区相混淆,产生歧义;如果统称为“开发区”,则难以概括“经济特区”、“保税区”等广泛内容,范围上较狭窄,同时也容易与国内经济发展中的“扶贫开发区”等其他区48域产生误认。
  第三,“特别经济区域”具有含义上的特定性。范围上的丰富和包容特征,并不意味着内容上的宽泛无边。目前一些学者把纯粹只涉及国内经济的特别地区和硅谷也归入“特别经济区”的范围;还有些学者把由特殊关税协定联系在一起的国际区域组织也纳入区域范围。[4]笔者认为这种宽泛的界定,割裂了区域间的内在联系和有机体系,“特别经济区域”概念的把握,有着其特别的标准和尺度。(1)设区目的具有开放性、国际性,在于满足对外开放,参予国际经济的需要。对于主要依靠国内资金、技术、管理,从事国内经济活动的区域,尽管政策上也特殊,但也不宜划入“特别经济区域”的范畴,如我国现行举办的扶贫开发区、“三高”农业区、工业区、革命老区等等。(2)政策上必须具经济上的优惠性。如果没有政策倾斜的差别待遇,就不存在“特”的问题,而是普区。同时,这种特别并非无所限制,应限于经济的范畴,凡属于内政、国防、安全、外交等事宜与其他区域并无二致。即它不是政治特区和行政特区。(3)区域的确定性和法定性。区域的特别,从根源上讲,并非取决于其地理分布、经济优势与战略发展,而是一国通过立法赋予其特殊的人格身份,具有与其他区域不一般的特殊权利。因而,“特”并非区域本身的标榜,而是按照法定的要求、程序和内容,由国家法定机构予以确认。这就本质上区别于当前我国一些地方一哄而上的形形色色的所谓“开发区”。
  在国际经济一体化进程中,存在许多国际性的区域的区域组织和集团,如1991年的《马斯特里赫特条约》,旨在建立欧洲统一大市场;非统首脑会议签署的《建立非洲经济共同体条例》,拉开了非洲一体化进程;1992年美国、加拿大、墨西哥达成《北美自由贸易协定》,旨在建立横跨北美的自由贸易区。特别经济区域与这些国别区域在国际经济中地位和作用有着一定的交叉和相同之处,但混淆相互间的界线,视为同一是不足为取的。(1)这些区域性组织和集团,是多国在政治、经济、文化、军事、外交上协调的产物,既是一种经济组织,又是政治利益上的压力集团。(2)区域性集团建立在国际条约基础上,区域的构成单位是各主权国家,是政治实体,区别特别经济区域在主权国家内的纯经济性区域。(3)区域性集团奉行自由、开放的政策,实行相互间的优惠给予,但在对象上仅限于区域的成员国,而不普遍惠及其他国家。特别经济区域的优惠则普遍适用区内一切国家的企业和个人。
  二、特别经济区域法的含义
  依法设立和管理特别经济区域是各国的一种普遍现象。如美国制定有《对外贸易区法案》(1934年6月),台湾当局制定有《出口加工区设置管理条例》(1965年)、《科学工业园区设置管理条例》(1980年),韩国制定有《自由出口贸易区设置条例》,菲律宾颁布有第66号总统令(相当于出口加工区基本法,1972年)等等。深层的意义上,一个国家(地区)对特别经济区域的立法状况,反映了该国(地区)对该区域的政策倾向和管理水准。特别是广大发展中国家立法的地位尤为重要。
  法律是一定物质生活条件的反映。特别经济区域的巨大发展,立法现象的普遍出现和加强,引发了法律部门的分化。特定经济区域法作为一种新的法律形态,对其成长规律的认识尚须时日进行长距离的观察。然而从各国立法的一般现状,对其内涵进行大体分析已是可能的。
  (一)特别经济区域法为一国专门制定
  特别经济区域作为一国或地区优惠倾斜措施的产物,经济政策和管理体制上的“特”,必然要求特别的立法去贯彻和兑现,“不少国家完全有意地留出一定的小环境或‘缝隙’,以便能够从事正常法律秩序下难以办到的经济活动。”[5]这种特别立法为一国专门制订,主要通过两条途径:一是由中央立法机关在全国普通法之外,另行制定单独适用的法律、行政法规。二是通过授权立法,委托区域所在地立法机构制定。值得一提的是,进行专门立法已成为世界特别经济区域管理的成功经验。
  (二)特别经济区域法调整设区的特定经济关系从法律体系的统一性要求及立法效益来看,一国之所以在普通法之外,还专门制定特别调节特别经济区域,一是这种经济关系为区域所特有,不专门立法不足以调节;二是这种经济关系区域内与区域外不一样,在同一全国性立法中难以展开。如果区域内、外的关系别无两致,同一立法足可调节,也就没有必要另起炉灶另行立法。基于此,笔者认为,并不是设区内的任何关系都要专门立法来特别调整,也不是凡是调节设区内经济关系的立法,都是特定经济区域法。目前一些地方在法制建设中,一些同志在学术研究中,一提到加强特别经济区域法,就主张建立“大而全”的立法体系和框架,企图面面俱到。如深圳市就曾提出要用三年至五年的时间制定100项左右的法规,初步建立起与深圳特区市场经济发展需要相适应的法规体系。[6]这种无限扩大特定经济区域立法的内涵和外延的做法,实际上冲淡和抹灭了法律内部结构的联系和统一,掩盖了这一法律现象的主轴和重心。同时又是一件极不经济、效益的做法,在一定程度上会扭曲法律体系所要求的统一和协调,宜保持审慎的态度。笔者认为,特定区域法之所以产生,原因在于经济生活中出现了其他法律形态无法调整的新问题,而必须跨越既有的立法进行新的规定。这些新问题构成了特定经济法赖以存在的特定经济关系。
  (三)特别经济区域法是各类区域相关法律规范的总称。
  特别经济区域类型多样,关系复杂,需要多形式、多层次的立法从不同角度、以不同方式来调整,并以此构成特定经济区域法这一整体。
  特别经济区域法包括,就各类型区域的共通性问题统一制定的综合性立法,如《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》即属此类,以及在条件成熟的情况下有可能制定的基本法——《特别经济区域法》。同时,也包括单独就某一区域类型的立法,如保税区法、经济特区法、经济技术开发区法、高新技术产业开发法等等。还包括就某一具体问题制定的立法,如《国务院关于鼓励投资开发海南岛的规定》等。
  特别经济区域法作为一种规范性总称,既包括有关机关专门制定的法律、法规和规章,也包括全国普通法之中的特别

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【注释】                                                                                                     
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