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【期刊名称】 《法学评论》
试论行政机关的居间裁决及其可诉性
【英文标题】 On the Mediate Adjudication Made by Administrative Authorities and its Actionablity
【作者】 肖时龙【分类】 行政法学
【期刊年份】 1996年【期号】 6
【页码】 63
【全文】法宝引证码CLI.A.123412    
  
  行政机关的居间裁决,是指行政机关在其主管的行政管理的某一区域内,以第三者的身份对民事争议进行裁决和处理的活动。在我国的行政执法中,有三种不同的裁决,即行政处罚裁决、仲裁机关的裁决和行政管理的裁决,行政机关的居间裁决(以下称行政居间裁决),即属于行政管理的裁决。在我国,行政居间裁决作为一种事实,从建国初开始就已经存在。如医疗卫生部门对医疗纠纷的处理,交通管理部门对交通运输引起的纠纷的处理,都是以行政机关的身份来裁决双方当事人之间发生的纠纷活动。但是,行政居间裁决作为一种法律制度确定下来,却是改革开放以后的事。近年来颁布的《海洋环境保护法》、《商标法》、《食品卫生法》、《土地管理法》等一系列法律法规都对行政居间裁决作了相应的规定,涉及我国行政管理诸多方面。行政居间裁决成为行政机关实现行政管理职能不可缺少的工具,也成为人民法院受理行政案件的一个不可忽视的方面。但是,由于我国现有法律、法规没有明文规定行政机关解决有关纠纷的活动是居间裁决活动,尤其是行政诉讼法也没有明确列举行政居间裁决等系可诉的具体行政行为,加之现有法律法规对行政居间裁决的规定很不规范,行政裁决与法院诉讼之间的关系也不甚明确。实践中不管是行政执法还是法院诉讼,都存在不少困难和问题。笔者试就行政居间裁决的性质、特点、种类及其可诉性等谈点粗浅见解,以求将来在行政立法及行政诉讼立法中得到补充和完善。
  一、行政居间裁决的性质和特点
  如前所述,行政居间裁决是行政机关以第三者的身份,依法裁决与行政管理有关的具有民事纠纷特征的活动。它与行政处罚裁决相比,虽然都属行政机关实施的行政行为,但行政处罚裁决是行政机关依法对违反行政管理法规的相对方所作出的制裁决定,是一种行政执法行为。而行政居间裁决是行政机关以第三者公正人的身份,对职权范围内的民事纠纷所作的处理,是一种行政司法行为;它与行政仲裁的裁决相比,虽然都是以第三者的身份居中解决纠纷的行政司法行为,但仲裁裁决是行政机关中的特定机构解决纠纷的一种裁决,不属于具体行政行为,当事人不服裁决只能向人民法院提起民事诉讼。可见,行政居间裁决,是行政机关的具体行政行为,是行政机关运用行政手段依法保护公民、法人、国家的合法权益不受侵害的行政司法行为。它具有以下主要的特点:
  1.行政居间裁决的裁决主体,是具有裁决权的国家行政机关。国家行政机关的裁决权可来自法律、法规的授权、亦可来自行政机关依法享有的特权。该裁决主体在裁决活动中,是以第三者的身份出现。
  2.行政居间裁决的对象,是具有民事纠纷特征的平等主体之间的纠纷。所谓民事纠纷特征,是指行政居间裁决的纠纷,包括民事纠纷又不限于民事纠纷。就其纠纷双方当事人在裁决活动中所享有的平等法律地位、平等权利义务而言,具有民事纠纷的特征。
  3.行政居间裁决所处理的纠纷与行政机关的管理职责相关,是其行政职责范围内之事项,基本与合同无关。如卫生管理部门在进行医疗卫生管理过程中,裁决医疗事故的加害人与受害人之间的纠纷;交通管理部门裁决发生于交通管理过程中交通肇事者与被害人之间的纠纷等。
  4.行政居间裁决是由当事人的申请而提起,行政机关只是以第三者的身份对当事人申请裁决的理由进行审查,依据行政法律法规对纠纷进行处理,一般不依职权主动居间裁决。
  二、行政居间裁决案件的种类
  根据现有的法律法规的规定,目前我国行政机关居间裁决的纠纷主要有以下几类:离婚不离婚是人家自己的事
  一是关于损害赔偿方面的纠纷案件。损害赔偿纠纷是一方当事人的权益受到侵害后,要求侵害者给予赔偿所引起的争议。这种纠纷的范围十分广泛。根据我国现行法律、法规的规定,在药品管理、食品卫生、环境保护、医疗卫生、交通运输等许多方面发生损害赔偿纠纷时,权益受到损害者都可以依法要求有关行政机关作出裁决,确定赔偿责任和赔偿的金额,使其受到损害的利益得到恢复或赔偿。如我国《药品管理法》第56条规定:“违反本法,造成药品中毒事故的,致害单位或者个人应当负损害赔偿责任,受害人可以请求县级以上卫生行政部门处理;当事人不服的,可以向人民法院起诉。”县级以上卫生行政部门据此受理的药品卫生损害赔偿纠纷就属此类。裁决损害赔偿纠纷的目的在于给受害人以必要的补偿。
  二是关于权属方面的纠纷案件。权属纠纷是指双方当事人因某一财物的所有权、使用权的归属所产生的争议。当争议发生时,当事人有权向行政机关提出申请,要求行政机关进行确认并作出裁决。例如,因土地所有权、使用权的权属产生争议的,当事人便可依法请求土地管理部门予以确认。在实践中,权属纠纷经常发生于草原、土地、水等自然资源方面。如我国《草原法》第18条规定:“草原所有权、使用权受到侵犯的,被侵犯人可以请求县级以上地方人民政府处理,有关农业部门有权责令侵权人停止侵权行为,赔偿损失。”当然,权属纠纷也可能发生于房产等非自然资源方面。当这些纠纷发生时,有关国家行政机关如土地管理部门,各级人民政府等都可以依法裁决纠纷。裁决权属纠纷的结果在于对权属关系的确认。
  三是关于侵权纠纷方面的案件。侵权纠纷是由于一方当事人的合法权益受到他方的侵犯而产生的纠纷。有关行政机关可依当事人的申请对这类纠纷进行裁决。例如,专利纠纷,商标权纠纷,分别由国家专利管理机关和工商行政管理部门进行裁决。我国《专利法》第60条规定,利害关系人可以请求专利管理机关进行处理。”裁决侵权纠纷的目的,在于制止侵权行为,保障当事人的合法权益。
  三、行政居间裁决的可诉性
  行政居间裁决能否提起诉讼,提起什么样的诉讼,诉讼中当事人如何列?这是我们在审判实践中经常有争议的一些问题。
  首先,关于能否提起诉讼。我国现行的法律法规大都规定,对行政机关居间裁决不服的,可以向人民法院提起诉讼。如我国《水污染防治法》第41条规定:“造成水污染危害的单位,有责任排除危害,并对直接受到的损失的单位或个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人申请,由环境保护部门或者交通部门的航政机关处理;当事人对处理不服的,可以向人民法院起诉。”但也有例外,我国行政诉讼法第12条第

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