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【期刊名称】 《法学杂志》
我国中小企业信用担保发展中的问题及对策
【英文标题】 The Main Problems and Countermeasures of the Credit Guarantee of Small and Medium Enterprises in China
【作者】 沈凯唐松涛【作者单位】 中国人民大学上海浦东发展银行广州分行
【分类】 市场经济管理法【中文关键词】 中小企业信用担保 问题 经济法 立法
【期刊年份】 2005年【期号】 2
【页码】 59
【摘要】

我国当前的中小企业信用担保实践中出现了一些根本性的问题,包括中小企业信用担保机构的特殊法人地位不明确、损失补偿无保障、金融机构不合作、信用担保运行不规范、风险防范不严密等。这些问题的解决,单靠现行法律规则难以实现。为从整体上规范中小企业信用担保的发展,有必要在经济法理念的指导下,根据实践的需要,专门针对中小企业信用担保制定一部法律。

【全文】法宝引证码CLI.A.110139    
  
  中小企业信用担保是指由政府出资或主要是由政府出资设立、旨在实现一定的政府职能、专门为中小企业提供信用担保的机构,与金融机构或者中小企业的其他交易对象约定,当信用活动中的债务人不履行债务时,由担保机构按照约定履行债务或者承担责任的行为。它是政府为促进中小企业的发展,帮助其解决因信用不足而导致的融资困难等问题所采取的一项扶持性措施。我国自1999年开始建立中小企业信用担保体系以来,已建立起200多家专业性信用担保机构,极大地改善了广大中小企业的融资环境。然而,与蓬勃发展的中小企业信用担保实践相比,相关的法律制度建设明显滞后。
  一、我国中小企业信用担保发展中存在的问题
  伴随着中小企业信用担保活动的开展,自1999年以来,中央针对中小企业信用担保制定的规范性文件主要有:《关于召开全国中小企业信用担保体系试点工作座谈会的通知》(国家经贸委1999年)、《关于建立中小企业信用担保体系的指导意见》(国家经贸委1999年)、《关于加强和改进对中小企业金融服务的指导意见》(中国人民银行1999年)、《关于鼓励和扶持中小企业发展的若干政策意见》(国务院办公厅2000年)、《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》 (财政部2001年)、《国家经贸委等十部委关于加强中小企业信用管理工作的若干意见》(国家经贸委等2001年)、《中小企业促进法》(全国人大常委会2002年)。另外,部分省、市、自治区也制定了一些规定,如山西省人民政府《关于促进中小企业发展的若干意见》、内蒙古自治区《关于建立中小企业信用担保体系的实施方案》等。这些文件对于中小企业信用担保的设立、发展起到了重要指引作用,极大地推动了我国中小企业信用担保建设的步伐,也为整体制度的形成确立了基本框架,具有开创意义。
  然而,随着中小企业信用担保活动的不断推进,逐渐暴露出一些带有根本性的问题,其解决的好坏会对全局产生重大影响。
  第一,中小企业信用担保机构的法律地位不明确。有些地方政府没有认清中小企业信用担保机构的性质,将其作为一般的企业,认为政府投入大量资金设立了信用担保机构,初期可以不以营利为目的,[1]但最终还是要赢利的,甚至还确定了指标。这种要求是不合理的。从性质上讲,中小企业信用担保机构是一种承担着政策性职能的特殊法人,它是专门向那些无法取得银行贷款的中小企业提供信用、满足其融资需要的机构。它应当以扶持促进中小企业的发展、改善其融资环境为主旨,而不应当以营利为目的。中小企业获得发展,本身就是社会和政府的一种收益。因此,尽管信用担保机构在经营过程中应当努力控制风险,尽可能实现盈利,但是,政策性特征决定了它不能将营利作为自己的经营目标,不仅是在初期,即使在以后的发展中也不能将营利作为目的。目前的法律并没有对此问题作出明确规定。
  第二,担保损失补偿没有保障。雄厚的担保资金是中小企业信用担保机构开展业务的根本保障。各地政府在推动地方经济发展和追求政绩等因素的作用下,对于建立中小企业信用担保机构有较高的热情,大多能够响应中央的政策,积极筹资,因此信用担保机构在设立时所需的资金基本上能够得到保障。但是,政策性职能决定了担保机构只能微利经营或者保本经营,而不能像商业性担保机构那样收取较高的保证费(保费过高会增加中小企业的成本,有悖于设立担保机构的初衷)。这种运营规则必然导致信用担保机构的风险和收益严重失衡。这种高风险、低收益的特征决定了担保机构在成立之后还可能遭受更大的损失。为维持中小企业信用担保机构的担保能力,必须建立起有效的资金补充机制。政府作为信用担保活动的主要推动者,应积极承担损失补偿责任,但目前仅有政策上的要求,法律中未对此作出明确、具体的规定。实践中各地做法不一,有些地方政府能够积极予以补偿(如北京),但多数地方缺乏动力,有些地方的担保机构已因此而濒临破产。
  第三,金融机构不合作。诚信原则是民事法律的帝王规则。然而,金融机构凭借其优势地位,迫使中小企业信用担保机构与其签订极不公平的保证合同。如,有的银行的保证合同规定:本合同所设立担保具有独立性,无论何种情况,本保证合同将不因其所担保的借款合同的无效而无效。该格式合同不容增删,担保机构没有与银行讨价还价的余地。有的银行在最高额保证合同中规定:保证人履行了保证责任后,在不影响借款人今后偿还债务的前提下,有权向借款人追偿有关款项。但在借款人同时面临保证人的追偿和贷款人在借款合同项下的任何支付要求时,保证人同意借款人优先偿付其对贷款人的债务。还有的银行在保证合同中规定:债权人与债务人更改借款主合同内容,可以不通知保证人,保证人仍需对此负连带责任。甚至有的银行在保证合同中规定:保证人未按本保证合同约定及时清偿借款人的债务,贷款人有权划扣保证人在贷款人任何营业机构的任何账户上的款项。可见,不少商业银行并没有将中小企业信用担保机构当作一个平等的主体来对待,其所制定的统一格式的合同严重违反法律的平等原则,而信用担保机构除了接受之外,再无其他选择。通过这样的合同,贷款风险几乎完全转移给了信用担保机构,非常不利于担保活动的开展。造成当前这种状况的原因是多方面的,如金融市场不发达、商业银行之间缺乏竞争、信用担保机构的信用能力不强、商业银行没有认识到担保的意义等等。随着这些因素的消除,中小企业信用担保机构的利益能够得到尊重,但要想在短时间内消除它们是不可能的:建立完善的市场经济需要较长的历史时期,担保机构的信用担保能力要靠资金积累和经验摸索,商业银行转变观念更是需要假以时日。所以,除需在上述诸多方面做出努力以外,还需要从社会整体利益的促进方面考虑,强制性要求金融机构从社会责任出发,与担保机构建立平等协商的合作关系,双方共同分担风险。实践中有些地方的银行界已经能够接受、理解担保机构,出现了从要求担保机构本息全保发展到只保本金,再到只对本金进行比例担保的情形。但这毕竟只是个别情况,也没有严格的制度保证。尽管财

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