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【期刊名称】 《法学杂志》
对我国财政转移支付立法的几点建议
【英文标题】 Some Proposals for Legislation of Fiscal Transfer Dayments in China
【作者】 宋槿篱李玮【作者单位】 湖南大学法学院
【分类】 财会法【中文关键词】 财政转移支付制度 立法 建议
【期刊年份】 2005年【期号】 3
【页码】 62
【摘要】 肇始于1994年分税制和1995年过渡期转移支付制度的我国财政转移支付体系改革,至今已届10年。纵观我国当前的财政转移支付体系,可谓有得有失。一方面,它在一定程度上保证了财税体制的平稳运行;但另一方面,财政管理体制不可避免地带有过渡性,在实际运行中存在诸多弊端,与公共财政体制要求的转移支付制度有较大差距。
【全文】法宝引证码CLI.A.110088    
  要改善我国财政转移支付制度,使之符合社会发展的需要,推动经济发展实现共同富裕,推进立法是当务之急。在公共财政的各个重要环节中,我国已对预决算和政府采购进行了立法规范,然而财政制度是一个完整的体系,任何制度在缺乏相关制度配合的情况下都难以达到理想的效果。由于转移支付立法的缺失,当前我国财政运行中“敞口预算、预决算两张皮”等混乱现象成为始终难以克服的症结,也使《预算法》难以得到很好的遵守,这种局面的长期存在是不可想象的。
  一、当前我国财政转移支付制度及存在的问题
  从1994年起,我国的财政转移支付体系开始逐步进行改革,1994年实行分税制财政体制改革之初,采取了与原包干体制双轨并行逐步过渡的方法,转移支付的主要方式有:一般性补助范畴,体制补助与上解;中央财政对地方财政的税收返还;中央财政对地方财政的专项拨款;中央财政与地方财政年终结算补助与上解。从总体来看,我国现行的这套政府间财政转移支付制度,仍然是一种新老体制同时并存的混合型分税制财政体制,这种方式是不够科学、不够规范的,主要表现在:
  (一)财政转移支付资金去向安排缺乏监督。较大比例的财政转移支付在资金拨付到各部委之后就进入失控状态,当前大量存在着挤占、挪用、截留、沉淀现象,其共同的特点是让国家受损害而使部门获利。可以说,财政部门只管拨款、不问资金使用去向的现象,已经成为一种相当普遍的现象。
  (二)一般财政转移支付制度不合理,均等化作用有限。一般转移支付是无条件的拨款,从这个意义上说,当前我国转移支付中的税收返还、体制补助、结算补助都具有一般补助的性质。但是,它们的作用与国际公认的财政学意义上的一般转移支付在政策目标上几乎完全背道而驰。一般转移支付的根本目标是实现地方政府公共服务能力的大致均衡,即以公平为主,兼顾效率。而我国现行财政转移支付制度却是在经济转轨过程中伴随财政体制的调整而逐渐构建起来的,因而在其政策目标的选择与定位上不可避免地受到了诸多限制。从某种意义上讲,我国现行财政转移支付制度实际上是效率优先,兼顾公平,虽与我国经济体制改革总方针相对一致,但与转移支付的根本目标相悖。其表现如下:首先,税收返还按收入来源正相关递增,照顾的是原“包干制”下各地区的既得利益,结果是对收入能力强的地区倾斜,与均等化目标毫无联系,客观上延续与固化了原有的不合理的利益分配格局,不仅没有均等化功能,反而扩大了地区之间的收入水平差距。其次,原体制补助与结算补助实际上是“自上而下”和“自下而上”的双向流动的财力转移,其补助或上解数额都是双方讨价还价的结果,没有科学依据,并且体制上解地区同时得到大量税收返还,明显有失公平。
  (三)专项转移支付拨付随意性大,使用缺乏监督。专项转移支付是有条件的拨款,与政府在某一时期的政策取向、宏观调控政策、处置自然或社会突发事件需要等因素紧密联系在一起,常常依客观情况的变化而变化。当前我国专项转移支付远远未臻完善,存在的问题主要表现在三方面:(1)有些项目重复设置,存在多头审批现象。这种做法使资金难以统筹安排,合理配置,并造成一些地方多头申请,重复要钱。(2)有些资金分配超范围,对本系统安排资金偏宽。如财政部一些司局利用职权向地方财政对口处室安排资金的做法由来已久,一直没有得到很好的解决。这种做法,违背财政分级管理的原则,政策弊端十分明显。(3)有些资金的分配与实际情况脱节。我国目前的中央财政转移支付制度,既没有建立一套科学的测算办法,又缺乏有效的监督机制和法律保障。尤其是目前的县乡财政赤字较大,大部分中央转移支付专项资金用于弥补地方财政预算缺口,而且,有时资金规模相当庞大。
  二、影响我国财政转移支付制度完善的主要原因
  (一)中央财政规模偏小,国家财力分散。拥有较为集中的可由中央政府直接控制与使用的财力是建立规范化财政转移支付制度的一个重要基础。财力的集中程度,将直接制约转移支付的规模,也决定着中央均衡地方财政收支、进行宏观调控的能力。在西方发达国家,中央财政总是占大头,各国中央财政收入占全国财政收入的比重大多在55%—65%之间,而中央财政支出占全国财政支出的比重约为35%—45%,而且伴随着经济的进一步发展,财政转移支付的规模有逐步扩大的趋势。与此相比,我国是一个单一制国家,但在财政收入的分配中,我国又是一个具有强烈地方倾向的国家。据估计,全国每年的财政预算外资金都在几千亿元,相当于中国财政总收入的1/3以上。如果把各种难以统计的行政事业性收费和基金项目都集中起来,中国财政预算内收入与预算外资金大约为1:1。撇开预算外资金无法准确统计的因素,在有据可查的财政收入中,中央财政收入1995年也只占52%。但作为一个单一制国家,中央政府承担着大量的重要的管理责任,按照财权和事权相一致的原则,中央政府集中的财政收入至少应占全国收入的60%以上。与财政规模偏小同时存在的是财力分散,我国财政转移支付的4/5属于无条件拨款性质,有条件的拨款不到1/4。在无条件拨款中,中央对地方的税收返还又占80%左右。这种格局的直接后果就是政府为财政均等化进行转移支付的空间已经十分有限。中央政府实际上已经基本丧失了自主调整的余地,也丧失了有效监管和评估的现实可能性和实践意义。财政均等能力的不足使西部许多地区长期无法实现财政平衡,专项转移在缺乏监督的情况下被用来平衡地方财政,成为这些地区一种长期存在的从实际情况来看情有可原的普遍现象。至于转移支付职能的实现,就更无从谈起了。
  (二)中央与地方政府事权财权不统一。中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来,对财权的划分比较明确,而对事权的划分界定不清晰,带来了一些不利后果。首先,上级政府出政策,下级政府出钱,打乱了地方原有的预算。如许多转移支付项目都要求地方提供配套资金,使地方预算无法围绕自己的工作重点编制和执行。而且往往越是需要扶持的贫困地区就越拿不出配套资金,结果有可能是得不到财政转移支付,加剧了地区间财政的不平衡,使转移支付偏离了其本来的政策方向。其次,一些基础项目的事权不清,支出上由谁负责不明确,各级政府对是否应该负担、何时负担、负担多少均无章可循,完全处于随意状态。一切都有赖于讨价还价,或者是下级政府的攻关能力,甚至决策者之间的私交,为权力寻租打开了方便之门。再次,一些上级政府或部门直接安排的本属于下级政府或部门事权项目的转移支付,虽然列入上级的预算,但由下级执行。上级财政预算没有分地区、分项目,致使资金分配下去后,上级监督机构很难对其具体去向和使用效

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