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【期刊名称】 《行政法学研究》
预防腐败,制度建设是关键
【英文标题】 System Construction is the Key to Prevent Government Corruption
【作者】 应松年
【作者单位】 国家行政学院法学部 Law Department of China National School of Administration
【分类】 其他【中文关键词】 腐败;制度;行政权力
【英文关键词】 Corruption;System;Administrative Power
【文章编码】 1005—0078(2008)01—001—04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 1
【页码】 1
【摘要】

预防政府腐败,制度是最根本的保障。目前预防政府腐败的制度体系还不十分健全,不能有效地减少和控制政府腐败现象的发生。当前,需要完善行政权力的制约和监督制度,推行政务公开制度,构建预防政府腐败制度体系的基本框架。

【英文摘要】

System is the fundamental guarantee to prevent government corruption.However,the current system of corruption prevention in China is not perfect enough to reduce and control government corruption effectively.Thus it is urgent to improve the system of controlling and supervising of administrative power and put forward the system of disclosure of government affairs in order to construct the basic frame of corruption prevention system.

【全文】法宝引证码CLI.A.186971    
  腐败被人们视为破坏社会发展的癌症,因而成为各国政府的大敌。如何预防腐败,已成为一个世界性课题。预防腐败的成效如何,不仅决定着一个国家政治、经济、社会能否健康发展,而且也是对政府执政能力的严峻考验。
  党的十七大报告对防止腐败作了极为深刻的历史性总结,必将极大地推进我国的廉政建设。
  一、正确认识权力的来源和性质
  权力来自人民,所以必须“保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”如果所有掌握权力的人都能懂得这个道理,那末官僚主义和腐败现象就将绝迹。[1]因此,重要的问题是加强教育,使每一位掌权者都明白权力的来源和性质,在任何时候都能用手中的权力为人民谋利益。这不是表面上、口头上的宣言,而是确实在遇到、考虑或决定任何影响人民利益事情的时候,无须任何提醒,就能自然地作出反应,永远站在人民一边。应该说,对于公务员的思想教育,我们做了很大努力,但无论从强度或方式而言,还有继续加强和改进的很大空间。随着计划经济向市场经济的转变,腐败也有所加剧,这不足为奇,因为在计划经济时代,大家都贫穷,也就相对清廉。在市场经济条件下,腐败的诱惑和机会增多增大。有权者手中控制着许多将会带来经济利益的稀缺资源,如果思想上没有牢固的道德藩篱,没有坚定的公仆角色意识,就难以抵挡诱惑。思想教育,包括提倡理论学习,树立清廉典型,无疑是必要而有效的。同时,还可以充分借助我国厚重的传统文化的影响、薰陶作用,从中吸取道德营养,“为官一任,造福人民”,心里装着人民,就是抵制腐败的强大的精神力量。教育也是一门科学,我们应该研究使廉政教育确能产生实效的客观规律,使教育产生更大的力量。
  二、“注重制度建设”。“从源头上防治腐败”
  “坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,扎实推进惩治和预防腐败体系建设,在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设,拓展从源头上防治腐败工作领域。”
  制度建设是从源头上防治腐败的根本之道。这一论述使我们不能不又重新想起邓小平同志二十多年前就提出的告诫:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。……不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[2]公务员个人的道德自律固然重要,但制度建设是根本性的。制度的齐全严密,是预防腐败的保证,预防和治理腐败的关键是要建立健全一套行之有效的制度体系。制度犹如一堵墙,使腐败的诱惑与机会得以有效隔绝。在制度建设方面,十七大报告作了系统的论述。首先要确保权力在阳光下运行,其次,要坚持用制度管权、管事、管人。建立健全决策权、执行权、监督权之间既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。以保证权力不被滥用。同时,要健全组织法制和程序规则,保证国家机关按照法定权限和程序行使权力,履行职责。把国家机关的职权和行使权力的程序上升为法律规范。要完善各类公开办事制度,提高政府工作的透明度和公信力;重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督;要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。最后是要落实党内监管条例,加强民主监督,发挥好舆论监督作用,以增强监督的合力和实效。
  三、让权力在阳光下运行
  要确保权力正确行使,就必须“让权力在阳光下运行”。阳光是最好的防腐剂。腐败总是发生在黑暗处,发生在阳光照不到的地方。制度建设和运行,一切政务行为,都必须置于阳光下。首先,今后凡是“制定和群众利益密切相关的法律法规和公共政策,原则上要公开听取意见,”“增强决策的透明度和参与度”,这就为我国今后的一切立法和制定规范以及重大决策活动提出了基本要求。同时,还要“完善各类公开办事制度,提高政府工作的透明度和公信力”。
打遮阳伞就显得很娘

  将于2008年5月12日开始实施的《政府信息公开条例》,初步确定了我国的政务公开制度。这段时间里,很多地方也在制定有关政务、信息公开的条例、办法,由此而形成了推进我国政务公开制度的浩荡洪流。
  推进政务公开,首要的问题是确定“以公开为原则、不公开为例外”的原则。除国家秘密、商业秘密、个人隐私外,都应该公开。这就必然涉及保密与公开的关系。不仅需要有一个观念的转变,还要科学确定公开的范围。通过列举的方式规定政务公开的范围,主要是为政府主动公开和行政相对人依申请公开提供指引,但并不能充分、全面地保证公民获得政府应当公开的信息。恰当的方式应是列举不公开的事项范围和规定不公开事项的确定程序,其他都应公开,尽量扩大应公开的范围。
  应该强调,人民有“知情权、参与权、表达权和监督权”,因此,政务公开,并建设让公民参与政务、表达意见和进行监督的制度,是政府的义务而不是恩赐。义务是必须履行的。其中公开是首要的,不公开,就谈不上人民当家作主,也谈不上人民参与和表达,公开是实行社会主义民主制度的基础,同样,公开也是人民实施监督权的基础。建立政务公开、政府信息公开制度,是政府的应尽义务。
  既然政务公开是政府的义务,就必须规定政府不公开的法律责任。政府违法不公开信息,应追究有责任的行政工作人员的行政责任。
  四、坚持用制度管权、管事、管人
  要坚持用制度管权、管事、管人。首先“要健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”这是对我国长期以来权力结构和运行机制经验的科学总结。建立起这样的权力结构和运行机制,必将使我国的反腐倡廉工作翻开新的一页。
  行政权力中决策权、执行权和监督权是行政权中最主要也是最重要的三项权力。它们之间的关系应该是相互制约又相互协调。而要相互制约与相互协调,这三项权力就必须适当分离、平行。三项权力的相对独立,形成一个权力结构,本身就是一种有力的制约。首先是决策权与执行权的相互制约。这在制定《行政处罚法》时已十分明确。决策权与执行权合于一身,又决策又执行,决定罚款和收钱都是同一执法者,就大大增强了腐败的诱惑和机会。因此《行政处罚法》明确规定了裁与执分离,形成相互制约的制度。决策者依法作出处罚裁决,罚款交给银行,上交国库,与裁决者无涉。无疑,这种裁执分离、相互制约的权力结构和运行机制是有利于防止腐败的。实践证明《行政处罚法》设立的这一制度是有效的。[3]行政权力总有可能与某种收入相涉,如果能将这些收入全部或部分变为本部门本单位或者个人的利益,那么,以权逐利,侵犯公民权和公共利益的腐败行为将永无止日。[4]
  《行政处

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