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【期刊名称】 《行政法学研究》
论公民的社会保障权与突发事件中的国家救助
【英文标题】 On the Right to Social Security and National Emergency Assistance
【作者】 林鸿潮
【作者单位】 中国政法大学法学院 Law School of China University of Political Science and Law
【分类】 疫情防控【中文关键词】 社会保障权;突发事件;国家救助
【英文关键词】 the Right to Social Security;Public Emergency;National Assistance
【文章编码】 1005—0078(2008)01—030—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 1
【页码】 30
【摘要】

宪法上所确认的社会保障权,要求国家在公民因突发事件的打击而陷入困顿时承担主要救助义务,以维持其相当水准的生活。我国目前以自然灾害赈济为中心的应急救助体系存在规范残缺、范围狭小、主体缺位、标准偏低等明显不足,亟待完善。而构建国家应急救助制度的重点,在救助依据的确立、救助主体的确定、救助对象的界定、救助程序的设计、救助标准的衡量和救助资金的筹集等方面。

【英文摘要】

The right to social security on the Constitution requests the national assistance to the people suffering poverty resulted from public emergencies SO as to keep them in an adequate standard of living.It is necessary to improve the national emergency assistance system in China that largely limited in natural disaster relief because of its incomplete regulations,narrow scope,improper undertaker and low standard.The emphases of national emergency assistance system include enacting regulations,identifying the undertaker,determining the assisted object.designing the procedure,establishing standards and raising fund.

【全文】法宝引证码CLI.A.186965    
一、问题的提出
  2003年“非典”风波甫息,为解决患者和死者家属的生活困难以及由此引发的纷争,国务院办公厅于当年7月14日下发《关于妥善处理因防治非典型肺炎引发的矛盾和纠纷的通知》,重点提及以解决患者和死者亲属实际困难为目的的救助工作。各地方政府据此陆续制定善后措施,其基本方案为:因履行职务而感染“非典”伤、病、亡者按工伤(工亡)处理;其余死者有工作单位的由单位承担其丧葬费、抚恤金和家庭生活的一次性补助,无工作单位的由基层政府承担上述费用;其余患者是城镇居民的纳入城市低保,是农民的由当地政府给予适当抚恤和救助。
  由于善后方案中的救助标准普遍偏低,救助主体的给付能力也不尽一致,实施后收效不佳,部分患者和死者家属要求政府恢复其生活至较高水准而未获满足,或讼或访,时至今日仍未完全平息,此谓“善后不善”。众所周知,在突发事件中,因国家或他人侵权而受害者可以通过国家赔偿或民事赔偿解决;因国家对私人权益予以征收、征用或限制而致损者可通过行政补偿处理;惟因事件本身对个人造成的伤害如何补救,有关制度尚付阙如或极不完备,刚刚实施的《突发事件应对法》也未予完整解答。由此产生的问题是:对突发事件中不可归咎于国家的个人损失,国家是否负有救助义务?如予救助,其依据、范围、条件、标准又当如何?对以上问题的回答,实则是对国家应急救助权利基础和制度框架的分析。
  笔者对突发事件中的国家救助持肯定态度,并认为其法理基础在于宪法所确认的公民社会保障权。判明社会保障权的属性、主体、客体和实现方式,是分析国家应急救助的起点。
  二、公民的社会保障权及其实现
  《宪法》第45条第1款规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”[1]这一宪法权利被称作公民的社会保障权,也称物质帮助权,对此需要判明以下几点:
  (一)权利属性
  从本质上看,社会保障权是生存权的补充性(或曰手段性)权利。对生存权的界定存在诸多分歧,笔者赞同的观点是:生存权即公民的相当生活水准权(the right to an adequate standard of living)。[2]依其定义,“所谓生存权,就是人为了像人那样生活的权利。所谓像人那样生活,就是说人不能像奴隶和牲畜那样生活,是保全作为人的尊严而生活的权利。”[3]简言之,即公民在其所处社会环境下能够以不丧失基本自由的方式生存的权利。这一权利为主要人权公约和多国宪法所确认,如《世界人权宣言》称:“人人有权享有为维持他本人和家属的健康和福利所需要的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”;《经济、社会及文化权利国际公约》称:“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房,并能不断改进生活条件。”在常态下,国家通过提供受教育机会、就业岗位、财产保护等方式保障公民生存权的自我实现。但现代社会无疑存在足以破坏这一生存状态的种种风险——如年幼失怙、年老无依、重病、残疾、失业、遭灾等。为了排除公民由此遭遇的生存障碍,有必要在宪法上进一步确认他们在上述情况下获得社会保障的权利。《世界人权宣言》在规定了生存权之后,紧接着规定公民“在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或其他不能控制的情况下丧失谋生能力时,有权享受保障。”因此,从逻辑上看,社会保障权(非常态下)和劳动权、受教育权等(常态下)一样,都是为了实现公民的生存权而确立的、必要的补充性权利。社会保障权“可以补充或充分替代因财产匮乏或就业不充分而导致的收入不充分,从而享有相当的生活水准。”[4]“如果说生存者是通过‘劳动——财产——维持生存’的定式完成了生存权的自我实现的话,那么另一种定式‘物质请求——国家帮助——维持生存’就是某些特殊主体生存权实现的方式。”[5]因此,有研究者将社会保障权定义为“公民在面临威胁其生存的社会风险时,从国家和社会获得物质保障和社会服务,使之维持生存并达到相当水准的生活的权利。”[6]笔者表示赞同。
  从社会保障权作为生存权补充性权利的性质来看,对因遭遇突发事件而难以维持相当生活水准的公民施予救助,亦属社会保障权的应有之义。 (二)权利主体 作为一种普遍性权利,社会保障权为一国的全体公民所享有。但这仅仅意味着每位公民拥有获得社会保障的权利能力(潜在权利主体),而非每人都具备了主张这一权利的现实资格(显在权利主体)。一般认为,具备这种资格的人是社会弱势人群或特定条件下的劳动者,但其具体条件的宽严在各国宪法上颇有差别。国际人权公约和部分国家宪法对此加以概括,如《世界人权宣言》规定为“……不能控制的情况下丧失谋生能力时”,另有法、日、韩、意等国宪法亦作类似规定。[7]多数国家宪法采取列举式规定,被普遍列举的情形包括年老、疾病、残疾和失业,另有其他情形如产妇、母亲、儿童、未成年人、守寡者、受灾者等。
  我国宪法对上述条件做列举式规定,并限于年老、疾病和丧失劳动能力(即残疾)三种情形。从中可以看出,立宪者将社会保障权看作一项与劳动权密切结合的权利,公民获得社会保障的条件实则为丧失劳动能力时(老、病、残)。此前的54宪法、75宪法和78宪法更将社会保障的权利主体限定为“劳动者”,即劳动者能劳动时依靠劳动保障生活,不能劳动时依靠物质帮助保障生活,而非劳动者或非因丧失劳动能力而陷入困顿的公民便不在保障之列。很显然,这种意义上的社会保障权与其说源于人文关怀,毋宁说脱胎于“不劳动者不得食”的意识形态桎梏。尽管82宪法将社会保障的权利主体改为“公民”,但在权利的享有条件上仍难脱劳动者权利的痕迹。不过事实上,我国社会保障制度的发展早已超出宪法第45条规定的范围,失业保险的建立和医疗保险向普通人群的延伸即是明例。因此,第23条宪法修正案提出“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”综合考虑82宪法将社会保障权的主体确立为“公民”的旨趣,结合2004年宪法的修正,以及各层次立法对社会保障的发展,可以认为,我国公民享有社会保障的条件绝不限于劳动者丧失劳动能力,而应包括可能导致公民生活陷入困境的各种客观情形,自然也包括遭遇突发事件的打击在内。[8]
  (三)权利客体
  一般认为,社会保障权以获得物质帮助为内容,其客体是物;也有人认为包括物和行为。笔者认为,社会保障权的客体除物和行为之外,还应包括其他利益。换言之,公民社会保障权的满足除了获得一定物质资料之外,还包括获得一定的社会服务(行为)和发展机会(其他利益)。当然,这种服务和机会通常可以通过物质交换而得到。具体而言,其客体至少有:(1)物,包括货币、衣食、房屋等;(2)服务,如医疗、保健和看护;(3)机会,如受教育的机会。国家为受保障者提供物质、服务和机会的数量和质量需要遵循一定标准,这一标准因各国社会经济发展程度有所差异,主要有最低生活标准、平均生活标准、原有生活标准,但基于社会保障权的补充性特征,决不应高于社会平均生活标准或受益者的原有生活标准,以免导致对社会效率的损害。[9]画风不对,如何相爱
  (四)权利的实现和国家的给付义务
  社会保障权包括三个不同层次的权项:社会救助权是其最低层次,指公民因遭遇自然灾害或意外伤害而生活困难时有从国家获得救助的权利;社会保险权是其中间层次,指的是本来拥有劳动能力的公民因劳动能力的损失或劳动机会的缺乏而临时或永久地不能劳动,而致生活困难时有获得补贴的权利;社会福利权是其最高层次,指公民在基本生存权获得保障的基础上,有随着社会经济发展而享受各种福利设施、福利补贴和福利服务的权利。
  社会保障权作为一种积极的社会权,国家对其实现应负最主要义务。[10]有研究者认为,社会保障权可以分为给付性权利和非给付性权利,[11]国家相应地承担给付性义务和非给付性义务。这一区分对国家义务的揭示并不完全准确,笔者认为,毋宁将其区分为作为义务和不作为义务,前者指国家不应妨碍个人合法获取并利用各种资源满足其自身生活,后者则指国家应积极采取各种措施确保社会保障权的实现。显然,国家的作为义务居于支配地位,有研究者认为其包括制度设计、财政支持和事务管理三项内容。[12]具体而言,又依社会保障权的不同权项有所差别:
  首先,事务管理是国家为实现社会保障各权项而普遍负有的义务,即国家应对各项社会保障事业实施广泛的行政管理,这种管理既可由国家直接实施,也可授权或委托于一定的社会组织。
  其次,国家对社会保险权的实现更多地只负有制度设计的义务。换言之,国家对各种社会保险制度的建立并不是通过(或完全通过)公共资金的投入来实现的,而主要是通过各种立法、政策和规划建立起一套有效的、强制性的社会保险制度。
  最后,国家的财政支持义务——即直接给付义务更多地体现在社会救助和社会福利方面,社会救助的绝大部分和社会福利的相当部分资金都直接来源于公共财政,其实质是国家对社会财富的二次分配。可见,在公民社会保障权的实现上,国家作为资金供给者的角色不断弱化,作为制度供给者的角色相应强化。但在社会福利和社会保险领域,公共资金仍起着兜底性的保障作用;在最低层次的社会救助领域,即对弱势人群的物质帮助方面,国家的直接财政支出更扮演着最主要角色。
  公民因突发事件所遭受的损失,固然可以通过自由参加商业保险而获得偿付,但这并不能免除国家为受害者恢复基本生活水准的义务。纵观各国制度,国家对这一义务的履行既包括建立强制性的灾害保险,也包括动用国库给予直接援助。由于一方面灾害保险不可能囊括各种意外伤害,另一方面其发展也必须以国民财富普遍达到一定程度为前提,因此,在目前,国家的直接给付仍是突发事件中实现我国公民社会保障权的最主要途径。
  三、基于社会保障权的国家应急救助
  在公共应急领域,社会保障权体现为公民因遭受突发事件袭击而致生活水平下降之后的获得国家救助权和获得保险偿付权。限于主题,我们对灾害保险不做展开,而集中讨论国家的应急救助。
  (一)对国家应急救助的基本分析
  国家应急救助,即国家对遭遇突发事件损害的公民,免费提供物质资料、社会服务和发展机会的制度。从公共危机管理的流程来看,应急救助应属事后恢复与重建措施的一种。[13]对此我们略作分析:
  第一,救助目的。国家应急救助的主要目的是帮助受突发事件冲击的公民维持生活质量,但这并非惟一目的。基于突发事件的特殊性,救助措施有时还将发挥对危机本身及其次生、衍生危机的遏制和防范作用,兼具处置措施、救援措施甚至预防措施的属性。例如,对突发公共卫生事件中的患者给予免费医疗,既是对其生理上和经济上的改善,同时也起到控制疾病传播的作用。[14]但在多数时候,应急救助仍有别于应急救援——二者在许多文献中被混淆——前者的最终权利基础是生存权,而后者是生命权、健康权和财产权。
  第二,救助主体。尽管在突发事件中不乏慈善机构和国际组织向受害人伸出援手,但这种救助的道德色彩显然高于其法律意义。勿庸置疑,国家是救助义务的最主要承担者。由于我国的社会保障有悠久的“单位保障”传统,时至今日,许多时候国家仍要求受害人所在单位承担一定比例的救助任务,这一做法并不恰当,实则是国家对其救助责任的转嫁。
  第三,救助范围。在突发事件及其应对过程中,公民利益可能遭受多方伤害,而国家救助的范围限于事件本身造成的损害。由此,应急救助区别于突发事件中的国家赔偿和国家补偿——前者用于填平危机应对中国家侵权行为带来的损害,后者用于弥补危机应对管理中国家征收、征用、限制公民权利或管理行为附随效果所造成的损失。
  第四,救助对象。国家应急救助的对象是在生活上受突发事件严重影响的公民,这种影响必须与事件本身存在直接的因果关系,既包括直接遭受事件袭击的人,如灾民、病人和伤员及其家属,也包括其他经济上受事件直接影响的人,

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