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【期刊名称】 《行政法学研究》
论房产纠纷行政与民事交叉案件之审理对策
【副标题】 兼评《物权法》实施对民事行政关联诉讼审判之影响
【英文标题】 On the Adjudication Tactics of Real Estate Litigations Including both Civil and Administrative Factors
【作者】 杨凯
【作者单位】 武汉市中级人民法院行政庭 Administrative Office of Wuhan Intermediate People’s Court
【分类】 其他
【中文关键词】 审判模式;既判力;物权登记;程序正义;自由裁量
【英文关键词】 Adjudication model;Res Judicata;Real Right Registration;Due process;Discretion
【文章编码】 1005—0078(2008)01—119—09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 1
【页码】 119
【摘要】

目前房产纠纷行政与民事诉讼交叉案件的审判存在很大缺陷,不仅诉讼时间冗长,且难以正确处理二者之间关系,不能有效保护当事人的权利。应当在《物权法》立法精神和原则的指导下,以行政与民事程序“二审合一”审判模式一并审理解决行政与民事关联诉讼的难题,重构房产纠纷行政与民事交叉诉讼的审判对策。

【英文摘要】

The present adjudication system of real estate litigations including both civil and administmtivefactors have several serious limitations,such as the litigation lasts too long and the judges can not deal with the relations between the civil factors and the administrative factors correctly,thus could not protect the right of the parties effectively.We should combine the civil and administrative procedures in the light of the legislative spirit and principles of the real right law to solve the difficult problems in litigations including both civil and administrative factors and develop the adjudication tactics of real estate litigations including both civil and administrative factors.

【全文】法宝引证码CLI.A.186967    

当前,房产纠纷行政与民事交叉案件呈现出逐年上升的发展趋势,因房产登记管理而引发的行政诉讼案件已成为行政审判最主要的案件类型之一。然而,由于立法之欠缺、司法机制之缺陷、理论建构之缺失、法律解释与自由裁量技能之不足,导致各地各级法院在司法实践中对于房产纠纷行政和民事交叉案件的审判程序、适用法律和裁判结果上均存在着较大的差异,甚至出现了著名的“一个纠纷,两种诉讼,三级法院,十年审理,十八份裁判”的“焦作房产纠纷案”之法律怪象,[1]该典型案例虽经超级马拉松式循环往复的民事诉讼与行政诉讼,却无法最终解决房产纠纷。行政审判的合法性原则与民事审判的公平原则及稳定性原则之间的冲突,使两种审判都无法最终解决纠纷。为探索妥善解决这一现实难题的最佳审判对策,本文提出以行政、民事程序“二审合一”的审判模式一并审理解决行政与民事关联诉讼难题的论点,以房产行政与民事诉讼交叉案件审理中存在的各种问题为切入点,结合《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)的立法精神和原则以及相关条文的理解与适用,通过实证与比较研究的论证方法和法律解释方法,从审判对策的理论建构、法律适用和操作程序等方面予以论证。

一、问题之提出:现实之困境与法律之困惑

房产登记行政案件主要审理房产登记管理具体行政行为的合法性,而与其相关联的房产纠纷民事案件则是审查房产纠纷基础民事法律行为的效力来确定房屋产权的归属,二者之间由于审理方向、审理程序和法律适用的不一致,经常导致裁判结果自相矛盾,使行政与民事审判工作常常面临判决结果相对立的两难困境。究竟采取何种审判对策才是符合中国社会实际需要的妥善解决此类关联诉讼纠纷的最佳纠纷解决机制?这一问题的提出主要是基于当前房产行政与民事交叉案件在审判实践中存在的如下难题:

1.诉讼成本低廉和主体资格宽泛导致一定程度的滥诉现象。

当前,房产登记行政诉讼案件的案件数量呈现出持续上升的发展趋势。仅2005年全国法院就共计受理涉及拆迁、房屋登记等行政案件19 197件,比2004年上升1.18%,占总数的19.96%。[2]通过对其中民事行政关联诉讼案件的类型进行统计调查分析发现,房产登记行政案件的类型因为与民事权益之争交织的关联度呈现出多样化的特点,几乎涉及到初始登记、转移登记、变更登记、注销登记、他项权利登记、不予登记、用途登记、登记行政行为赔偿等所有的房产登记管理行政行为。究其原因,一方面,行政诉讼的成本低廉,受理费仅50至100元,几乎等于零成本,且败诉风险较小,即使败诉,还可通过民事救济渠道维护权益;而民事诉讼成本较高,不仅按照诉讼标的计算收费,而且败诉风险较大。另一方面,由于行政诉讼受案对于原告主体资格的审查是严格认定还是从宽把握,以及对诉讼时效的认定缺乏严格的限制标准等原因,导致一定程度的行政诉讼滥诉现象。

2.行政民事诉讼程序交织导致增加诉累及司法资源浪费。

通过对房产登记行政案件进行统计分析,90%的案件均属于行政与民事交叉案件,基本上都与民事纠纷案件相关联,起诉的原因亦多为房屋产权之争而引起。当事人提起行政诉讼表面上是对行政机关房产登记管理行政行为不服,而实质上真正的目的还是为了解决民事权益之争。从诉讼的目的和最终的审判结果上来看,实际上还是一个诉讼纠纷。“行政诉讼与民事诉讼各有其局限性,依靠任何一种诉讼程序都难以理想地解决行政争议与民事争议相关联的案件。”[3]由于行政与民事诉讼程序缺乏衔接协调机制,使得审理此类案件是行政先行还是民事先行一直存在分歧。有的行政案件审理需以民事案件判决结果为基础,有的民事案件审理需以行政案件判决结果为基础,有的需互为基础,有的又互不为基础,导致在审判实践中出现两种程序交织的两难状态。行政诉讼与民事诉讼交织重叠在一起,不仅增加当事人诉累,使权利救济的实现过程变得更加繁琐和漫长;而且民事、行政诉讼重复审理也增加法院审判工作量和审理难度,造成司法资源的浪费。

3.立法疏漏和审判技能缺失导致两种判决结果自相矛盾。

审判实践中,由于立法漏洞和法官解释法律、自由裁量等职业技能的缺失,导致不同法院或同一法院民庭和行政庭对同一法律事实的民事与行政交叉案件可能会作出截然不同的裁判结果,经常出现民事案件和行政案件裁判结果自相矛盾的现象。“司法的统一性、诉讼程序的协调性和裁判的惟一性是法治国家的基本标志”,[4]在审理此类案件时是适用行政法还是适用民法存在较大的分歧,因为适用法律的分歧而作出自相矛盾的判决不仅浪费司法资源,造成当事人诉累和经济损失;同时,也损害司法的权威性和公正性。司法无法最终解决纠纷,影响和谐社会的构建。新近颁布并已经开始实施的《物权法》标志着我国行政法对民事法律的介入、影响和渗透将会更加紧密,特别是《物权法》所确立的物权设立和变动以登记公示为基本原则的规则,对于行政法和行政审判将会产生巨大影响,房产纠纷行政与民事交叉案件等关联诉讼的审理模式和判决方法也将会因此而产生重大变革。如何更好地适用《物权法》来正确裁判房产纠纷行政与民事交叉案件已成为当前司法实践中亟待研究解决的重要课题。

4.形式审查与实质审查分歧导致登记错误责任难以认定。用中,法官通过权衡和解释相关法律,发掘法律的原则和精神,进而弥补法律的缺陷。此时的法律就是法官理解的法律,其精确意义是法官解释的意思。[5]法官不仅应当成为法律的执行者,而且应当成为法律的发现者、解释者和创造者。“在我们这个时代,在对司法过程的认识中,法律创造说必须被认为是一种最普遍的共识,”[6]创造性解释法律更多的是需要学会目的解释方法。“目的是内在的生活和被掩盖的灵魂,但它却是一切权利的源泉”。[7]解决房产纠纷行政与民事交叉案件的法律适用难题需要法官运用目的解释方法来发现和解释法律,法官只有充分运用自由裁量权,按照立法的精神和原则来解释法律,衡平正义与法律的部分冲突,才能最终彻底解决纠纷,实现实质性正义。

2.二审合一审判对策制度设计与法官之自由裁量空间。

由于我国现行法律和司法解释没有对适用何种审判模式做出明确的规定,因此,审判实践做法各异,理论研究各执一词。目前对于此类案件审理模式的实践操作大致可归纳为五种:一是“大民事”审理模式,认为权属登记行为是相关民事行为的一部分,不属行政诉讼范围,将纠纷全部纳入民事案件审理,对权属登记不予审查而直接套用,或按照司法权优于行政权原理直接将行政行为作为证据审查。这种模式试图以民事审判最终解决房产纠纷,但因存在局限性,并不能最终解决纠纷。[8]二是行政、民事分别审理模式,即认为对于行政争议与民事争议并重的关联案件,只要遵循“谁为前提谁优先”的原则,行政诉讼与民事诉讼完全可以分别进行。[9]三是民事直接移送行政审查审理模式,即对于民事争议为主,行政问题作为附属问题的重合案件,由受理民事争议的民庭将有关行政问题直接移送行政庭审查,审查完毕后再继续进行民事案件审理。[10]四是民事附带行政与行政附带民事并行的二元化审理模式,认为民事诉讼可以附带行政诉讼,行政诉讼也可以附带民事诉讼,二者并非一对不聚头的冤家。(Z)五是折衷审理模式,也称多元化审理模式,认为行政争议和民事争议的关联案件相当复杂,在设计处理时不能搞一刀切而应分别情况分别设计处理程序。由于上述五种审理模式均不能涵盖此类纠纷的全部,而且经常出现相互矛盾和对立,现实的困境和对法律的困惑促使我们寻求新的纠纷解决机制。实行行政与民事诉讼审判“二审合一”,不仅可以避免上述审理模式的弊端,而且可以将房产纠纷的民事、行政诉讼均纳入司法统一处理的范围,实际上是为了追求司法解决纠纷机制制度设计的灵活性,目的在于赋予法官更多的自由裁量空间。法官发现法律、解释法律和补充法律漏洞的过程就是在行使自由裁量权,房产纠纷行政诉讼与民事诉讼最终的目的实际上还是为了解决房产权属纷争,“二审合一”审理模式拓展了法官自由裁量权行使的领域,使法官能够通过自由裁量权的充分行使来追求此类纠纷案件审判的公正和妥当,克服法律适用的僵硬现状,体现法律稳定性与灵活性相结合的要求,运用法律方法弥补法律漏洞。

3.法哲学引领下的行政法与民法、物权法之整合与互动。

新近颁布的《物权法》与行政法密切相关联,对于民事行政关联诉讼的审理模式与判决方式将会产生巨大影响,在适用法律时更需考虑二者间的整合与互动。《物权法》第9条规定了登记作为不动产物权变动的公示方法,即确立了物权法定登记公示制度;第21条规定了不动产登记当事人和登记机构赔偿责任。[12]这两条规定将会彻底改变房产登记行政案件的审判理念。随着我国市场经济的逐步建立和快速发展,各种社会经济法律关系也日益呈现出纷繁复杂的交织状况,与现代社会经济生活相对应,民法、商法、行政法、经济法等法律之问也相互渗透和介入,其调整对象和范畴也呈现出交叉和重合的现象,而各种法律关系的并存、交叉与重合必然导致关联诉讼的产生,这也是近几年来司法实践中房产纠纷行政诉讼与民事诉讼案件相互交织和重叠现象日益突出的根源。因此,只有建立民法与行政法之间的良性互动机制,方能形成法律适用的“合力”,从而实现司法解决纠纷机制最终解决纠纷的价值和功能。然而,对于民事行政关联诉讼的法律适用一直存在分歧意见,各用各法的本位主义源于法律部门划分的教条化,过于注重法律部门的划分而忽视了行政法与民法已经出现的交叉领域以及二者之间的互动关系,正是导致房产纠纷行政与民事交叉案件现实困境的主要原因。“法是有、存在、现象、同构的有序规则,世界依法而存在。法思想当是人类之于存在的规则和秩序的觉悟呈显。法哲学是人类关于有序现象的观念化体悟、理解、解释的最深层集结,它包括法的终极原创、起源和终极价值。”[13]民事和行政审判的法律适用均缺乏法哲学的引领和指导,法律应当是一个完整的统一体,民事法律与行政法律均是法律精神的同构,二者的功能具有相互矫正性,调整对象也具有交叉性。我们在适用法律时应当考虑法律的同构性,应当有一种法律的整合和互动的理念,适用民法时应当考虑行政法,适用行政法时也应当考虑民法。虽然行政法是关于国家与国家权力的法律,而民法是关于市场和人的法律,但对于二者之间交叉领域产生的纠纷,只有将两种法律进行整合互动才能彻底解决。

4.民事诉讼与行政诉讼程序协调衔接的诉讼法哲学指导。

由于现行的行政诉讼和民事诉讼分别适用不同的诉讼程序法,二者“在立法宗旨、诉讼当事人、举证责任和审判方式等方面均有很大差别”,[14]导致两种诉讼程序之间缺乏衔接机制。同一法院或不同法院适用统一的法律,却可以依法对同一个纠纷作出两个相互矛盾的民事判决和行政判决,房产纠纷行政与民事诉讼交叉案件之间的两难困境促使我们不得不认真思考司法裁判的既判力和两种程序的衔接问题。现行《行政诉讼法》脱胎于《民事诉讼法》,两种诉讼程序有一定的渊源关系,并非水火不容。法律的合力也来源于司法程序的合力,虽然在诉讼程序的诸多方面有所不同,但两种审判的主体都是人民法院,最终的目的也都是定纷止争,因此,两种程序完全可以根据司法统一原则结合起来并行协调解决房产纠纷。司法制度的设计总是与设计该制度的司法理念密切相关的,而这一司法理念就是法哲学的体现。所谓诉讼法哲学,是指对程序正义、程序目的、程序价值、程序异化等一系列诉讼法基础理论性问题进行研究的总和。[15]民事、行政两种程序之间如何协调衔接来共同解决房产纠纷,需要诉讼法哲学的指导。从司法解决纠纷机制的整体建构来看,现行法律虽然没有明确具体规定两种诉讼程序的衔接及并行审理,但也没有禁止性规定,这就为两种程序的融合提供了发展空间。房产纠纷行政与民事关联案件的“二审合一”审理程序模式既符合广大人民群众利益的需


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