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【期刊名称】 《时代法学》
非诉行政执行制度的多向度审思
【英文标题】 The Multidimensional Thoughts About Non v. Executive System
【作者】 张承安韩轶明【作者单位】 长沙理工大学
【分类】 诉讼法学
【中文关键词】 非诉行政执行制度;行政救济制度;行政强制执行制度;制度性审思
【英文关键词】 Non v. Executive System; administrative relief system; system of administrative enforcement; thoughts about institutional
【文章编码】 1672-769X(2013)02-0069-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 2
【页码】 69
【摘要】

非诉行政执行制度有其自身的优势,但近年也受到一些非议。从法治社会和传统法理的层面考察非诉行政执行制度,设立该制度是必要的。非诉行政执行制度相比行政救济制度,它最大化地保证了行政相对人的合法权益,与行政强制执行制度相比,它又具有约束过分膨胀的行政权力的作用。建议将非诉行政执行制度和行政强制执行制度结合起来使用。

【英文摘要】

Non-v. Executive System has its own advantages, but has also been some criticism in recent years. But that non v. Executive System can not arbitrarily reduce the administrative efficiency, to the detriment of the court image. V. Executive System non-level visits from a society governed by the rule of law and traditional legal principles, the set up is necessary. V. non-administrative implementation of the system compared to the system of administrative remedies, maximize ensure the legitimate rights and interests of the administrative relative person; compared to administrative enforcement system constraints over expansion of executive powers. Non v. Executive System has its own value. Recommended to go to non-v. Executive System and administrative enforcement system combining road.

【全文】法宝引证码CLI.A.1180371    
  
  非诉行政执行制度是相对于行政诉讼案件执行而言的,也称为非诉强制执行,它是行政强制执行方式的一种,指相对人在法定的期限内既不提起行政诉讼,又不履行已经生效的具体行政强制执行行为所确定的义务,人民法院根据行政主体或者具体行政行为确定的权利人的执行申请,经过与诉讼审查不同的审查,裁定准予执行生效的具体行政行为的活动。我国《行政诉讼法》从分权的角度确立了非诉行政案件执行的体制,是以申请法院强制执和以行政机关自行强制执行并存的双轨体制。非诉行政执行制度有其自身的优势,但近年也受到一些非议。借助于《行政诉讼法》的修改、《行政强制执行法》的制定,有必要对我国非诉行政执行制度进行审思。
  一、制度变革:非诉行政执行制度是行政法治基本内涵的应然要求
  从行政法治的层面观察非诉行政执行制度,非诉行政执行制度的设立是必要的。法治社会的基本内涵乃是公民的合法权益,尤其是对公民的人权保障,若除去此内涵则法治社会也失去了其固有的生命力。在当今的行政法领域,行政法的理念已经从“以命令与服从关系的翻版的管理论”{2}转变为“限权政府的工具”。当代的法治国家无不以建立“有限型政府”、“平权型政府”为目标。基于行政法治的内涵而衍生出的行政法的价值在于对政府公权力的限制,从而构建限权政府,服务于法治社会,从而实现行政法治,保障社会的公平正义。在行政法领域,国家的立法者基于行政法治的要求,无不将保护公民的合法权益作为立法的出发点。非诉行政执行制度的设立,正是基于这一内涵的要求。行政法治的价值可以体现为社会公平正义,程序正当和司法监督三项基本内容。非诉行政执行制度在具体行政强制行为中引入司法审查权,通过司法权的介入制约行政权的行使,使司法权与行政权相互制约,达到权力的平衡与分化的最终效果。
  宪政国家是法治社会的最高级形态,其主要的特征在于司法审查的大量存在。合理的司法审查是建立法治社会的必然要求。行政法作为公法,其根本特征在于法律关系主体的不对等性。作为强势一方的行政主体在行政过程中,会不自觉地侵犯行政相对人的合法利益。如果相关的权力制约缺位,行政权力过于膨胀,无疑会激化社会矛盾。行政强制行为往往与行政相对人的利益密切相关,监管的缺失会更加凸显行政权力对行政相对人合法权益的侵害。因此,在行政领域迫切需要建立一定的司法审查制度,这不仅是行政法治基本价值的体现,更是以司法权制约行政权的有效手段。通过司法监督制度,行政权这只“老虎”可以被彻底地关在“笼子”之中。政府在行政管理中才能做到真正的依法治国。非诉行政执行制度无疑为司法审查的存在提供了途径。在非诉行政执行制度中,法院通过确立司法审查标准来判断行政强制行为是否合法,保证了行政权的合理行使,形成政府、社会和公民三者的良性互动,对我国建设和谐社会亦具有重要意义。
  程序正当是法治社会的基本法学理念。行政机关在实施行政强制执行行为中,首先要求行为具有合法性。然而由于行政强制行为种类繁多,形式多样且适用的情况千差万别,公民很难对具体行政行为的合法性做出统一和客观的认识。为此,就必须设定合理而客观的程序。公众虽然对具体行政行为尤其是行政强制行为的合法性难以辨认,但是,公众对程序是可以认知并能够统一于一个共识之中。因此,只要存在一个合法和正当的行政执行程序,那么具体行政强制执行行为的合法性就可以被辨别。简而言之即程序正当是行政强制执行行为合法性的前提。非诉行政执行制度无疑符合这种程序的要求。法院本身处在一个相对超然和公正地位,所以,法院司法审查对行政强制行为赋予的合法性是可以被广大公众熟知和认可的。任何一个行政强制行为想要被执行,那么其前提是要经过非诉行政执行制度的司法审查,使其经过正当的程序而具有天然的合法性,从而被公众所接受。果然是京城土著
  行政法治的最大的价值在于社会公平正义,这也是法治社会的命题所在。然而公平正义有实质和形式之分,如果却少了其中任何一个方面,那么公平正义都将沦为一种无用的空谈。非诉行政制度的建立,一方面引入了司法监督程序,使得行政权得到有效的监督,规制行政权力的滥用,使得行政真正成为保护公民人权的有力武器,而非某些利益部门维护既得利益的工具,实现了实质的公平正义。另一方面,得到司法许可的行政强制行为,经过了正当程序的调整,本身具有了天然的合法性,可以为公众认知和接受,从而达到了形式上的公平正义。由此可以看出非诉行政制度的设计理念是响应行政法治的内涵和价值要求,其制度设计有自身的意义所在。
  二、制度比较:非诉行政执行制度具有自身的优越性
  非诉行政执行制度相比行政救济制度,最大化地保证行政相对人的合法权益。行政救济制度是指行政相对人因国家行政机关的违法或不当行政处分使其利益或权利受到损害时,依法向有关行政机关或司法机关请求撤销或变更其违法不当的行政行为,从而使其受到损害的权利或利益得到救济的制度{3}。其具体途径包括行政复议、行政诉讼和国家赔偿三种救济措施。
  行政救济制度的设计在于规范具体行政行为的合理行使,保障行政相对人的合法权益免受不法的具体行政行为的侵害。然而在实际生活中,这种制度的设计难免有些差强人意。行政救济作为保障公民合法权益的手段之一,在行政法领域中具有着举足轻重的地位。但是也存在着许多不足之处,主要在于救济手段单一,救济范围狭窄,救济效率低下等等。上述的问题严重影响了该制度对公民合法权益的保护。很多行政相对人的合法权益受到不法的具体行政行为的侵害时,其合理诉求和合法权益却很难得到维护与救济,由此激化社会矛盾甚至引发了大规模的群体性事件,这种现象在强制拆迁领域表现的尤为明显。我们以为行政救济制度之所以在运行过程中不能达到预期的效果,在于行政救济制度就其本质来说是一种事后监督制度。事后监督制度不能保证行政相对人的合法权益免受不法具体行政行为的侵害。其存在的价值在于行政相对人的合法权益受到不法具体行政行为的侵害之后,对行政相对人的受到侵害的合法权益提供最大化的补偿,并对行政管理主体进行一定的处罚,以此种方式来惩诫那些妄图实施不法的具体行政行为的人,从而规范具体行政行为的行使。但是行政救济只能对行政相对人受到侵害的合法权益进行最大化的补偿,而不能实现完全的补偿。况且,某些行政强制行为侵害的行政相对人的合法权益具有不可恢复性,如生命权,精神伤害等,不能用金钱价值或其他物质进行补偿。因此,行政救济制度在实现保障人权目标上,具有一定局限性。
  与非诉行政执行制度相比,行政救济制度显然不能最大化地保证行政相对人的合法权益。非诉行政执行制度的司法审查环节是对具体行政行为的合法性进行审查的程序,若其行为本身为不合法之行政行为,该司法审查程序会对其行为做否定性评价,由此阻止了不法的具体行政行为之执行,使得行政相对人的合法权益受到保护。行政救济制度是对行政相对人的合法权益受到侵害后所进行的补偿,其运行的前提是合法权益受到不法具体行政行为的侵害的事实存在。但是,非诉行政执行制度则在不法的具体行政行为启动前,便对其进行了否定性评价,避免了行政相对人的合法权益受到侵害。相较而言,非诉行政执行制度可以为行政相对人的合法权益提供更有效的保障措施。
  非诉行政执行制度的司法审查环节实际上一种事前审查程序,该程序通过司法权的预先介入避免不法的具体行政行为进入到执行领域。行政救济制度作为事后监督程序是对不法的具体行政行为进入执行领域后,对所造成的不法后果进行最大化的补偿。两者可以以执行领域为界限,相互衔接、相互补充,使得司法权力贯穿于具体行为执行始终,对行政权力进行有效制约{4}。
  非诉行政执行制度相比行政强制执行制度,它更能约束过分膨胀的行政权力。行政强制执行是指公民、法人或其他组织拒不履行行政法上的义务,行政机关或人民法院依法采取强制措施,迫使其履行义务的具体行政行为{5}。作为与非诉行政执行制度并列的程序制度,行政强制执行制度具有行政效率高的特点,但也存在行政措施繁多、形式多样的不足。在《行政强制法》未颁布前,曾普遍存在滥用行政强制执行行为的现象,导致行政相对人的合法权益受到大量侵害。行政强制执行制度最大的弊端是容忍了行政机关的自由裁量权,即将行政强制执行权力不受干预和监督,这种绝对的自由裁量权对于当今的法治国家是零容忍的。任何权力都必须受到监督和制约,绝对的权力产生绝对的腐败已经成为政治学和法学领域的基本理念。当今中国的行政强制执行行为成为某些部门利益的工具,正是其行政权力未收到监督和制约的缘故。因此,要想杜绝上述的现象,一方面要强化立法,加强立法权的监督。另一方面还要强化司法权力对行政权的监督,这就必须引入非诉行政执行制度。
  目前,《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《

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