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【期刊名称】 《时代法学》
美国贸易救济案例中的裁决准则与新近变化:基于美对华太阳能“双反”案的考察
【英文标题】 The Ruling Principles and Recent Changes in the Trade Remedy Case of US: Based On the Study of Dumping and Subsidization of Solar Energy Case Between US and China
【作者】 彭德雷胡加祥【作者单位】 华东理工大学上海交通大学
【分类】 国际法学【中文关键词】 贸易救济;太阳能;反倾销;反补贴
【英文关键词】 trade remedy; solar energy; anti-dumping; anti-subsidy
【文章编码】 1672-769X(2013)04-0085-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 4
【页码】 85
【摘要】

美国对华光伏太阳能“双反”案持续一年多,美国国际贸易委员会实质性损害的肯定裁决,意味着该案暂告一段落。但是本案中美国政府(商务部)的裁决准则和贸易政策的新近变化,却值得后续关注。尤其是案件中涉及调查范围、替代国选择、单独税率、双重救济等法律问题,颇具代表性,并且对今后的“双反”案件具有很强的指示效应。问题的关键还在于对于上述法律问题的理解,中美双方仍然存在分歧,贸易纠纷并未停息。

【英文摘要】

The case of Crystalline Silicon Photovoltaic Cells between US and China has lasted more than one years,the United States International Trade Commission (USITC ) identifies the substantial damage caused by Dumping and Subsidization, which means the case come to an end temporarily. However, the ruling principles and the recent changes of the trade practice of the US government (Ministry of Commerce) in this case, deserve further attention. Especially the scope of the investigation ,surrogate country, separate rate, double remedies. The judgment in this case has strong indicative effect in the following cases. The key problem lies in the understanding of the legal issues, and both sides still exist differences. The trade disputes do not cease.

【全文】法宝引证码CLI.A.1180397    
一、案件始末
  贸易与商务是国际关系的核心,没有哪一个现代国家是自给自足的,与其他国家的贸易对于每个国家及其居民的生存都是必要的{2}。这一现实也使得各成员之间的贸易争端不可避免。2011年10月19日,以太阳能世界公司(Solar World)为首的7家美国光伏电池厂商向美国政府提出申请,指控中国多家光伏企业,称其向美国市场非法倾销光伏电池。以此同时,中国政府向国内生产企业提供包括税费减免、土地和信贷优惠等非法补贴{3}。美国厂商针对其所指控的不公平贸易行为,要求联邦政府对来自中国的光伏产品发起反倾销、反补贴调查,征收超过10亿美元的关税(以下简称“太阳能电池双反案”)。
  2012年10月10日,商务部做出最终裁决,认定中国晶体硅光伏电池及组件的生产商或出口商在美国销售此类产品时存在倾销行为,倾销幅度为18.32%至249.96%。同时,裁定中国输美的此类产品接受了14.78%至15.97%不等的补贴。2012年11月7日,美国国际贸易委员会做出终裁,认定从中国进口的晶体硅光伏电池及组件实质性损害了美国相关产业,美国将对此类产品征收反倾销和反补贴关税。至此,美国商务部对华光伏太阳能产品“双反”调查尘埃落定,各企业最终税率结果如下:
  表1最终倾销税率和补贴税率表{4}

┌─────────┬──────┬──────┬──────┬───────┐
│公司或公司类别  │倾销幅度  │反倾销税率 │补贴税率  │“双反”合计税│
│         │      │      │      │率      │
├─────────┼──────┼──────┼──────┼───────┤
│无锡尚德     │29.14%   │18.60%   │14.78%   │33.38%    │
├─────────┼──────┼──────┼──────┼───────┤
│常州天合光能   │18.32%   │7.78%    │15.97%   │23.75%    │
├─────────┼──────┼──────┼──────┼───────┤
│应诉且获得单独税率│24.48%   │13.94%   │15.24%   │29.18%    │
│的59家其他企业  │      │      │      │       │
├─────────┼──────┼──────┼──────┼───────┤
│其他中国企业   │249.96%   │239.42%   │15.24%   │254.66%    │
└─────────┴──────┴──────┴──────┴───────┘

  以下将重点围绕产品调查范围、单独税率、替代国选择、双重救济四个核心问题进行分析。因为在许多“双反”案件中,上述问题也往往是法律争议的焦点。
  二、调查范围的判断标准:实质改变
  本案中,针对产品调查范围这一焦点,申请人(petitioner )与被申请人(respondent)存在严重分歧。申请人认为,所有在中国组装的太阳能组件(modulars),无论太阳能电池(solar cell)在哪一国生产,都应该包括在调查的范围之内。申请人主要从以下角度进行论证:第一,对全部组件进行调查有助于海关及边境保护局的有效执行,预防规避措施;第二,中国加工生产的太阳能电池组件,无论太阳能电池源于何处,都在美国实施了倾销行为;第三,中国产太阳能电池组件从补贴中获利;第四,竞争和之后的价格设定主要是发生在组件的分销渠道中。
  申请人进一步指出,美国商务部在初裁中对产品生产的分析有瑕疵:该分析是建立在两步生产流程的基础上(即电池和组件生产),而实际上最终产品的生产分为三个流程,即晶片(wafer)、电池和组件生产。如果将晶片作为一个单独的生产流程,独立于电池,则电池成为三个步骤中成本最低的一环;第二,电池和组件都是最终产品的实质性重要部分,而不仅仅是电池;第三,在进行产品生产分析时,商务部不应该采用线性(linear)的分析方法,而应该关注于最终产品形成的国家{5}。
  对此美国商务部表达了不同意见,其认为来自第三国生产的太阳能电池,在中国进行组装的组件,不在调查的范围之内。因为从第三国进口的太阳能电池为该组件的实质性主要部分;尽管在组装过程中需要融合其他原件,但太阳能电池的物理特性和重要功能没有发生变化。在中国组装上述太阳能电池并不构成实质性改变(substantial transformation),因此,源自第三国太阳能电池所组装的组件不属于调查的范围{6}。本次调查包括第三国使用中国大陆电池生产的组件或太阳能电池板,但不包括中国大陆使用第三国电池生产的组件或电池板。同时,商务部并不否认太阳能组件的生产多于两个步骤,但是没有必要去确认每一步骤的作用,只需考察太阳能电池在组件组装中是否是必需和重要的。此外,还有一个原因在于,同一项调查不能同时针对原产地来自中国和原产地不在中国的组件;针对来自第三国的太阳能电池组装的组件,申请人可以另外提出申请。会让它误以为那是爱情
  美国商务部的裁决逻辑表明,其在认定产品调查范围时,如该项产品的部件属于进口时,美国适用的是“实质改变”的判断标准,即该部件进口后,只是在进口国实施简单的组装,如未发生实质改变,则不属于调查的范围,如果今后出现类似的情形,中国企业也可援引该案例作为一个有效的证据。这一点和欧盟有所区别,11月8日欧盟委员会发布公告称,已对从中国企业进口的硅片、电池、组件启动反补贴调查,并未在组件上进行严格区分{7}。
  三、替代国家选择:正在转变
  在计算倾销幅度时,替代国的选择至关重要,直接影响到最终税率的确定。作为强制应诉企业,无锡尚德和(常州)天合光能认为,应选择印度而非泰国作为替代国。无锡尚德认为,首先印度太阳能电池产业和人口规模和中国最为接近。其次,美国商务部应该更多地关注替代国替代价值的相符性,而不是仅强调替代国与中国的人均国民收入(GNI)的相似性。再次,泰国有关晶片和多晶硅的数据不充分,这些都是制造太阳能电池的重要原料。(常州)天合光能认为,在选择替代性国家时商务部应该更关注数据的质量。尽管商务部此前习惯将人均国民收入作为选择替代国的一个重要因素,但是没有立法或规定限制商务部基于该唯一标准做出决定。第二,在聚酯薄膜(PET film)案件中,商务部也提到印度与中国人均国民收入的差异并不是非常重要{8}。另外,在分析替代国家的选择时,美国国际贸易法院也曾提出“法律并未要求美国商务部国际贸易管理局(ITA)选择最具可比性的经济体,而是可比性的经济体”。{9}
  但是,申请人认为商务部应该继续选择泰国作为替代国家,因为泰国的经济发展与中国处于同一可比水平,而印度不是。更重要的是,自2011年中期开始,在针对所有来自中国的被申请人案件中,商务部就不再选择印度作为替代国家了。同时,聚酯薄膜案件的复审是在本案调查期间的一年半前发生。最后,即便商务部选择印度作为替代国家,被申请人所提供的印度进口数据也不能被商务部有效利用,因为数据未能覆盖整个调查期间。
  在替代国的选择上,商务部继续选择采用泰国的数据,支持了申请人的观点。根据美国《1930年关税法》第773(c)(4)节的规定,商务部应该尽可能选择以下市场经济国家产品要素的价格或成本,即所选择的替代国应该:(1)与非市场经济国家的经济发展水平具有可比性;和(2)是可比产品的重要生产国。在2012年1月的一份替代国备忘录中,商务部确认哥伦比亚、印度尼西亚、秘鲁、菲律宾、南非、泰国和乌克兰作为与中国经济可比性的替代国{10}。商务部没有认定印度与中国经济的可比性,印度也不在自2011年6月起的替代国清单中。同时,商务部指出,能够获得泰国几乎所有生产产品的原料的替代价值,以及能源、劳动力、运输服务的替代价值,而天合光能在2012年4月18日提供的印度进口数据并不充分。因此,商务部继续选择泰国而非印度作为替代国。
  从商务部的上述实践操作,可以分析得出:首先,商务部在替代国的选择时,遵守立法上的两条规则,即替代国应该:(1)与非市场经济国家的经济发展水平具有可比性;和(2)是可比产品的重要生产国。同时,我们更应该关注目前正在改变的实践,印度不再当然地成为替代国的选择,这一转变从2011年中期开始,在美国最新的替代国备忘录中,商务部确认了上述所言的印度尼西亚、秘鲁、菲律宾、南非、泰国等七个国家,与中国经济发展存在可比性。因此,未来我们应该更多地关注上述国家中相似企业的发展概况,以便更好地收集资料。
  四、单独税率:所有权与控制权
  初裁中,商务部给予苏美达、天威新能源等单独税率,申请人对此提出异议,认为上述公司的最终所有者都隶属于中国国资委(SASAC),而国资委对他们存在一定的控制。单独关税联盟{11}认为,第一,单独税率的考察,仅仅针对目标产品的出口商,而非生产商或其他实体。第二,商务部已经认识到,中国《公司法》许可从事出口经营的出口商直接或间接由国有实体所有,只要该出口商在事实以及法律上不受控制,便可获得单独税率。第三,申请人没有新的事实能够使得商务部推翻其在初裁中所授予的单独税率。
  美国商务部分析认为,出口商要证明其独立进行其出口活动,需要提交材料证明上述出口活动在法律(de jure)和事实上(de facto)独立于政府的控制。在证明法律上独立于某一政府控制的证据包括(虽然不是必须):(1)不存在限制企业出口经营和出口许可的严格法律条款;(2)任何降低对公司控制的立法规定;(3).任何其他降低对企业控制的政府正式措施{12}。商务部认为政府所有并不必然意味着政府在法律上控制出口价格,以下将就申请方与被申请方的争议展开具体分析。
  (一)关于企业最终所有者:国资委
  被申请人天合光能提出,其在价格设定、合同谈判和签订、管理模式和利润分配方面完全独立于中国政府。苏美达认为,申请人认为其未能披露其最终所有者是没有依据的。因为公司已经提供了各股东所占有的份额。虽然一部分股份由国有企业(S0E)持有,但是没有证据证明国有企业控制了苏美达的曰常活动以及董事会的决策,而董事会的成员根据公司章程和公司法的规定行事{13}。
  美国商务部在该问题上支持了中国公司的主张。商务部提出在评价被诉方的出口行为是否在事实上受到政府控制的鉴别标准:(1)出口价格在事实上是否有政府机构批准或由其设定;(2)在事实上,被申请人是否有合同谈判或签订合同的自主权;(3)在管理模式和架构方面,企业是否拥有独立于政府的自主权;(4)被申请人是否有权保留其出口收益,以及是否有权对利润或亏损的处理做出独立决定。
  (二)公司管理层或董事会成员的身份:党员、人大代表或是政协委员
  申请人认为被申请人的高

  ······

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