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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
1853年美国太平洋铁路立法辩论及其意义
【作者】 于留振
【作者单位】 重庆大学人文社会科学高等研究院{讲师,历史学博士}
【分类】 国际条约与国际组织【中文关键词】 美国;太平洋铁路;国会立法;国家构建
【期刊年份】 2015年【期号】 3
【页码】 72
【摘要】

从19世纪40年代中期到内战期间,美国国会围绕太平洋铁路的立法问题进行了数次辩论。其中,1853年的立法辩论最为激烈。围绕美国应当如何修建太平洋铁路的问题,推动和反对太平洋铁路议案的议员进行了激烈的争论。这场辩论不仅仅是围绕美国是否应该修建太平洋铁路这一具体政策的辩论,它实际上涉及内战前美国国家发展的一些根本问题,即随着美国快速西部扩张和新州不断加入联邦,如何确保国家的完整与主权的统一?联邦政府和州政府的权力如何随着美国社会的发展来调整各自的功能、职责和权力范围?美国究竟是一个松散的联盟还是一个强有力的民族国家?联邦政府应该在美国经济事务的发展中发挥何种作用?围绕横贯大陆铁路立法的辩论,实际上反映的是美国在逐渐成为横跨两大洋的大国的过程中,国会立法者在美国未来的发展走向、联邦政府和州政府在美国经济发展中的作用以及辉格党和民主党的不同国家理念等问题上的分歧。

【全文】法宝引证码CLI.A.1206219    
  目次
  一、辩论的由来与过程
  二、关于政府权力和国家发展的不同认识
  三、辩论的结果及其意义
  从19世纪40年代中期至美国内战期间,联邦国会围绕太平洋铁路立法进行了多次辩论,其中1853年的辩论最为激烈,所呈现的问题也最为丰富,辩论涉及的许多议题对后来的立法辩论具有深远的影响。这次辩论不仅仅是围绕美国如何修建太平洋铁路这一具体政策的辩论,它还涉及内战前美利坚国家发展的一些根本问题,如联邦政府和州政府的功能及其权限范围,联邦国会是否有权以公共福祉为目的创建铁路公司,联邦政府是否拥有修建太平洋铁路的宪法权力,联邦政府权力的扩大是否会损害州权或人民的利益,太平洋铁路对美国经济发展、国家安全和政治制度的重要性等。
  围绕太平洋铁路立法的辩论之所以会涉及上述诸多问题,是因为横贯大陆铁路的修建需要穿越各州和尚未建州的联邦领地。这不同于一般的铁路或经济立法,联邦政府和各州需要根据联邦宪法的规定和美国发展的现实需要行使各自的权力和职能。所以,这些辩论就不仅仅是一个经济问题,同时更是一个政治和宪政问题,它涉及联邦政府管理州际事务的宪法权力,以及联邦和地方政治中党派利益之间和地方利益之间的政治斗争等问题。虽然1853年的大辩论未能最终催生一部《太平洋铁路法案》,但它深刻地影响了美国人的国家观念和对未来美国发展的认识,使强调为了美国的公共福祉和国家利益而扩大联邦政府权力的思想进一步得到传播,并在内战期间为共和党所主导的国会所吸收利用。从这个意义上说,内战前,尤其是1853年的太平洋铁路立法辩论奠定了内战期间太平洋铁路立法的基调。
  然而,关于这场激烈的立法辩论,美国学者并未给予充分的重视。他们对太平洋铁路立法的研究,主要集中于立法获得通过的内战时期。[1]少数研究早期太平洋铁路立法的学者,也大多只关注地方和区域利益的冲突对太平洋铁路立法的影响,对1853年太平洋铁路立法的意义缺乏阐释。[2]中国美国史学界对太平洋铁路的研究主要集中在华工问题上,对内战前联邦国会在太平洋铁路立法问题上的辩论鲜有触及。[3]本文试图对这场立法辩论的过程进行梳理,并从民族国家构建的视角来解释这场辩论的主题及其在美国太平洋铁路立法史上的意义。
  一、辩论的由来与过程
  在美国,修建连接大西洋与太平洋之间的横贯大陆铁路的构想并不是像有些史家所说的“肇始于19世纪40年代”。[4]事实上,19世纪20年代以来,就有不少私人探险家、传教士、商人、土地投机家、医生和普通民众等在鼓吹和构想修建横贯北美大陆铁路的问题。他们推动修建横贯大陆铁路[5]的动机主要是从美国的商业发展及其与中国和印度等东方国家的贸易,美国的东部居民向西部地区旅游、在西部地区进行土地投机和开发、以及向西部移民和定居等方面产生的。虽然这些早期的推动者对美国未来的发展具有某种超前意识,但他们当时的设想以及对北美西部地理知识的认识都极其有局限性。[6]不过,19世纪30年代末到50年代初,随着美国兼并德克萨斯,与英国解决俄勒冈的边界争执,以及在加利福尼亚发现黄金后向太平洋沿岸地区的大量移民,促使一些国会议员开始思考如何使这些地区与其他地区一样,成为美国联邦永久不可分裂的一部分。在这种情况下,国会于1845年开始正式讨论为修建横贯大陆铁路进行立法的问题,开启了国会近20年的太平洋铁路立法辩论过程。不过,在1850年之前,国会所讨论的横贯大陆铁路方案主要来自阿萨·惠特尼、乔治·威尔克斯和哈特威尔·卡佛等商人和土地投机家以及部分国会议员,国会内部就是否应该向修建横贯大陆铁路的私人铁路公司颁发特许状争执不下。但是,1850年加利福尼亚正式加入联邦之后,国会议员而不是私人开始成为积极推动横贯大陆铁路立法的主角,并使该问题成为第32届国会(1851年12月-1853年3月)中的一个主要问题。
  1852年7月,伊利诺伊州的民主党参议员斯蒂芬·道格拉斯向参议院领地委员会提出一份议案,要求修建一条电报线,以保护通往加利福尼亚和俄勒冈的移民通道。他虽未提及修建铁路,但正如有议员所说:“难道参议院里的人不知道,除非拥有公路或铁路……美国联邦根本就无法存在?”[7]不过参议院并不接受道格拉斯的议案。1853年1月,加利福尼亚州的民主党参议员威廉·格文(William Gwin)提出了一个替代道格拉斯移民通道工程的太平洋铁路议案(下文简称“格文议案”)。该议案提议修建一条从密西西比河到太平洋沿岸之间的永久性陆路通道,在这个主干道上,再修建六条支线分别连接各州。为了论证该议案的合宪性,格文将该铁路界定为一条邮政道路,根据联邦宪法第1条第8款,国会有权“设立邮局和修建邮政道路”。不过,格文坚决反对联邦政府侵犯州的权力,规定联邦政府只能负责修建穿越联邦领地部分的主干道,穿越各州的支线则由各州政府承担。格文指出,这条铁路不仅是邮政道路,它在军事防卫与国家安全、推动东部人向西部移民与开发、促进美国东西部之间以及美国与亚洲之间的商业贸易等方面都极为重要。此外,该工程还可以使各个地区的美国人摈弃地域偏见,使美国成为一个在社会、商业和政治成员方面更为团结、联系密切和强大的联盟,并确保美国人民主权制度的胜利。[8]
  参议院随即对“格文议案”进行了辩论,辩论的焦点主要涉及三个方面。首先,如何确定最合适的铁路线路?应该修建一条还是多条横贯大陆铁路?如果只修建一条,应该修建穿越南部、北部还是中部的线路?由于复杂的地方利益与区域之间的冲突,多数议员认为这是最难以解决的问题。第二个问题是由谁来修建这条铁路?应当是由联邦政府创建的铁路公司修建,还是完全由私人铁路公司修建?德克萨斯的民主党议员托马斯·拉斯克(Thomas Rusk)认为联邦政府过于笨重,难以筹集巨大的资金,并且容易产生腐败,无法平衡地区利益的冲突,因此主张由私人铁路公司来修建这一工程。密西西比州的辉格党议员沃尔特·布鲁克(Walter Brooke)于是建议由纽约州的“大西洋与太平洋铁路公司”(Atlantic and Pacific Railroad Company)来负责修建横贯大陆铁路,但需要联邦政府拨款资助。但这一建议遭到格文反对,格文认为由州颁发特许状的公司会受到地方偏好和势力的影响,从而损害公共利益。多数议员认为修建横贯大陆铁路这样的项目应当是一项公共工程。但这就引出了第三个问题,如果由联邦政府主持这一工程,谁来确定具体的线路?田纳西的辉格党议员约翰·贝尔(John Bell)指出,为了避免区域冲突,应把铁路线路选择权交给总统。但严格宪法解释者认为,这授予了总统巨大而危险的权力。[9]我反正不洗碗,我可以做饭
  由于参议院在“格文议案”上无法达成任何一致意见,最后决定将其交给一个由贝尔、拉斯克、格文、马萨诸塞的辉格党议员约翰·戴维斯(John W. Davis)和爱荷华的民主党议员奥古斯都·道奇(Augustus C.Dodge)组成的5人特别委员会进行修改完善。1853年2月2日,该委员会向参议院报告了修改后的议案,由于新的议案是由拉斯克进行报告的,因此时人称之为“拉斯克议案”(Rusk Bill)
  考虑到格文议案所遇到的反对和争执,“拉斯克议案”对其进行了大幅修改。为了避免侵犯州权,新议案删去了修建穿越各州支线铁路的内容,也没有规定线路的具体位置,而是采用贝尔的建议,将线路选择权交给行政部门的总统和美国陆军工程兵团(the corps of engineers)决定,但联邦政府不能承担修建铁路的任务,而要雇佣私人或由国会向私人铁路公司颁发特许状来修建这条铁路,不过联邦政府要向私人或公司赠与铁路沿线两边的公共土地以及土地上的所有木材和矿石资源,同时联邦财政部还要提供2000万美元的债券资助铁路的修建。此外,议案还规定国会有权授权私人、铁路公司或各州的铁路以适当的方式与这条横贯大陆铁路连接起来。最后,承担修建铁路的公司还可以组建一个以“太平洋铁路与电报公司”为名的法人实体商业公司,并有权从事商业活动。为了尊重各州的主权,规定未经各州立法机关同意,该议案在各州范围内无效。[10]
  从拉斯克议案的内容来看,虽然其试图严格遵守联邦宪法规定的联邦政府与州政府之间的权力分割,但议案中有关土地赠与和向私人铁路公司提供政府债券的条款、[11]以及让总统来确定铁路线路的规定则表明联邦政府将在修建横贯大陆铁路中发挥巨大作用。事实上,拉斯克议案对联邦政府在修建横贯大陆铁路中的权力、功能和职责的规定超过了内战前所有太平洋铁路议案。参议院内反对和支持拉斯克议案的议员随即展开了激烈的辩论,辩论的焦点涉及总统选择铁路线路的宪法权力、拉斯克议案的合宪性、联邦政府的权力范围、该议案所创建的铁路公司的性质及其对美国政治体制的影响、铁路公司与公共利益的关系、太平洋铁路的具体作用等问题。
  对拉斯克议案的反对意见主要有三个方面,首先,他们认为让总统确定太平洋铁路线路的条款违宪,这不但使总统侵犯了本应属于国会的立法权,也“史无前例和错误地”扩大了联邦政府行政部门的权威,破坏了联邦政府行政权与立法权的平衡。宾夕法尼亚和南卡罗来纳的民主党议员理查德·布罗德海德(RichardBrodhead)和安德鲁·巴特勒(Andrew Butler)都是严格宪法解释论者,他们认为,勘测线路的工作应是国会的职责,作为行政部门长官的总统只能负责执行。不过,反对扩大总统权力的并不限于民主党人,乔治亚和宾夕法尼亚的辉格党议员威廉·道森(William C. Dawson)和詹姆斯·库珀(James Cooper)也认为,拉斯克议案赋予了总统巨大的、“几乎毫无限制的权力”,这与宪法是相违背的。[12]其次,反对者认为拉斯克议案危险地扩大了联邦政府的权力,不仅赋予了国会创建巨大的铁路公司的权力,还允许联邦政府主持进行“国内改进”(internal improvement)的权力,这对州权构成了侵犯。巴特勒指出,联邦政府主持下的国内改进,将对各州带来不公,大大增强联邦政府的权力,使“曾经是共和形式国家的自由联盟,变成一个统一的帝国”,致使联邦政府这个官僚机器比宪法的权力还大。印第安纳州的民主党议员杰西·布莱特(Jesse Bright)声称,国会无权创建铁路公司,拉斯克议案不仅“授权合众国总统成为了铁路公司的总管”,它还潜在地允许铁路公司在各州范围内修建铁路,严重地侵犯了州权。而弗吉尼亚的民主党议员詹姆斯·梅森(James M. Ma-son)的批评更为激烈,他宣称,弗吉尼亚一直以来“都否认国会有权通过任何机构直接或间接地进行国内改进工程”,而拉斯克议案不仅赋予联邦政府进行国内改进的权力,竟然还将这项权力以及立法权交给了行政部门的总统,“这是对联邦宪法的强暴”!最后,反对者还担心拉斯克议案所创建的铁路公司不仅拥有巨大的经济和商业权力,还将拥有巨大的政治权力,这些权力不仅会使铁路公司成为垄断势力侵害公共利益,还会腐蚀美国的自由政治制度。在提及该铁路公司时,反对者对第二合众国银行的例子记忆犹新。他们认为,拉斯克议案所创建的铁路公司比第二合众国银行还要危险。巴特勒指出,这个公司的财富和政治影响力如此巨大,以致其可能成为一个“国中之国”(imperium in imperio),届时联邦政府将无力控制它。特拉华州的民主党议员詹姆斯·贝亚德(James A. Bayard)也认为,如此巨大的铁路公司一定会带来严重的经济和政治腐败。梅森的描述更为生动。他指出,这个可怕的铁路公司以及承包铁路公司的资本家们,一定会在总统的支持下行使巨大的权力,“由于急切地希望花掉公共资金,(资本家们)将会像秃鹫一样贪婪地围绕着总统,催促他、误导他、想尽一切世俗的方式诱导他花去公共资金”。梅森认为,铁路公司的资本家一定会腐蚀立法者、执法者和美国的共和政体,“如果这个议案成为法律,除了掌权的政党和反对党外,这个国家将不再有两个政党。整个联邦政府的性质将会改变……届时民主党将会消失,宪法将会消失,联邦政府将会拥有无限制的权力”。[13]
  面对民主党人和少数辉格党议员的反对,拉斯克议案的支持者进行了有力的回击与辩护。他们不仅解释了由总统选择横贯大陆铁路的线路并由私人铁路公司来修建铁路任务的合理性,还从宪法权力、美国的国家安全与统一、军事防御、商业发展和美国自由制度的传播等方面论证了横贯大陆铁路对未来美国发展的特殊重要性,以及扩大联邦政府在美国的经济发展和自由制度的保存等问题上的作用的必要性。
  拉斯克议案的支持者首先从让总统选择铁路线路的理由的角度进行了辩护。贝尔指出,在过去几年围绕太平洋铁路立法的争论中,国会在线路的选择问题上争执不休,一直无法取得一致意见,因此,目前唯一可行的方案就是让总统来选择具体的线路。他认为,总统是所有公职人员中最不易受到资本家或其他邪恶势力影响的人,“他将独立于任何个人或政治的影响,以自己的品格和声誉来为整个国家做正义的事业”。康涅狄格州的辉格党议员杜鲁门·斯密斯(Truman Smith)也指出,民选的总统不但深得人民的支持,他还有七位内阁成员可以咨询,应当相信总统在保存美国的繁荣和自由制度的完整方面会比国会做得更好。他反问道,如果由国会来选择线路,“难道我们不会继续无休无止的争论?……国会内什么样的互相嫉妒、戒备和区域冲突不曾出现过”?如果将线路选择权交给总统,“将会有合适的责任感、高超的智慧和对真正国家利益的正确认识”。另外,在铁路线路的修建方式,即让由国会创建的私人铁路公司来修建铁路方面,拉斯克议案的支持者也认为,这是最合理的选择。他们认为,完全由联邦政府或私人来修建都会滋生腐败和对公共资源的浪费,从而损害公共利益。因此,拉斯克议案提出的由联邦政府控制的私人铁路公司来修建铁路,将保证私人资本家的行为受到联邦政府的监督,确保该铁路成为真正为公共利益而不是少数人利益服务的公共工程。[14]
  拉斯克议案的支持者最雄辩的论证是对横贯大陆铁路对美国的经济、政治、军事等方面的重要性的阐述。他们认为,美国的商业、军事、政治以及国家的统一都需要立即修建一条横贯大陆铁路,美国将因为这条铁路而成为欧洲和亚洲贸易的中心,这条铁路也可以保证美国政治制度的统一,保卫加利福尼亚的安全以及美国在太平洋沿岸的利益。伊利诺伊州的斯蒂芬·道格拉斯指出:“这个世界上没有任何力量比铁路更能使联邦维系在一起……(因此)修建太平洋铁路是美国目前的首要和最高任务……这条铁路的修建将使美国成为地球上的第一强国。”杜鲁门·斯密斯进一步指出,横贯大陆铁路不仅会在美国带来“一场商业革命”,还会使游荡于北美大陆内部和美国边疆的印第安人部落臣服于美国,大大便利和节省联邦战争部和邮政总局的管理;同时,如果太平洋铁路经过南通道和盐湖城地区,美国的法律和宪法将在那里建立起永久至高无上的主权,防止其他强国对美国可能造成的威胁;如果太平洋铁路穿越南部,它将在新墨西哥掀起一场思想和政治革命,并在那里传播美国的自由制度。约翰·贝尔也指出,美国不仅要对付境内怀有敌意的印第安人和南部边疆的墨西哥人,还必须对欧洲国家抱有必要的警惕。他认为欧洲1848年至1852年的革命表明,欧洲的专制国家对美国的制度怀有深深的敌意,美国希望与欧洲永久和平相处或互不干涉的愿望是值得怀疑的。他指出,为了保证门罗主义的有效性,美国必须保持强大的军事行动能力,而修建太平洋铁路就是非常迫切的。斯密斯的观点比贝尔更为深入,他争论说:“我坚持认为,修建这样一条铁路不仅重要,而且对于保卫我们在太平洋地区的财产和领地也是必不可少的。……为了这一目的,国会甚至有修建穿越各州铁路的宪法权力……如果美国与欧洲某个强国发生战争,我们能够拥有太平洋沿岸地带多久?……因此,除非你们可以指定保卫太平洋沿岸的政策,请不要向我谈论你们的门罗主义……如果说通过修建提议中的太平洋铁路来应对战争这样的紧急状态不合时宜或违宪,就等于说保卫国家不是联邦政府职责的一部分。”爱荷华的奥古斯都·道奇引用乔治·华盛顿1784年的话指出,美国的西部地区十分脆弱,“用一只羽毛都可以使它们离开美国”。因此,马里兰州的辉格党议员托马斯·普拉特(Thomas G. Pratt)辩称,正是由于其军事目的,“修建太平洋铁路的宪法权力”才应当得到所有人的支持。[15]
  虽然支持和反对拉斯克议案的双方都阐明了自己的观点,但双方互不相让。布罗德海德随后提出一项修正案,建议删除拉斯克议案的所有内容,只让总统来选择铁路线路。但在参议院的投票中被否决了。2月19日,双方再次展开辩论。反对拉斯克议案的康涅狄格州民主党议员艾萨克·托西(Isaac Toucey)和弗吉尼亚的民主党人罗伯特·亨特(Robert M. T. Hunter)重复了两周前的反对意见,对拉斯克议案做了非常狭义的解释,并阐述了他们的政治理念。[16]
  拉斯克议案的支持者则援引联邦宪法的“必要且适当”条款作了有力的辩护。肯塔基州的辉格党议员约瑟夫·安德伍德(Joseph、 R. Underwood)争论说,联邦宪法赋予国会在某些情况下有进行“必要且适当”立法的权力,因此,根据宪法,无论各州是否同意,联邦国会都有权修建太平洋铁路。在他看来,联邦宪法不仅赋予了国会进行国内改进的权力,而且国会应当拥有这样的权力,否则,“……它将带来怎样的后果呢?这将允许联邦的东部沿海各州随心所欲地控制内地各州的贸易事务;还将允许某个东部沿海州切断内陆州通往大西洋的通道……如果联邦政府仅仅是一个松散的联盟(Confederation)—尽管我否认这一点—并且每个州都可以按照自己的喜好行事……那么,我只能说,这样一个联盟是不会持久的”。他批评东部各州和拉斯克议案的反对者过于恪守1787年有限联邦政府的原则,不敢行使制宪者未曾预料到的宪法权力。安德伍德指出,美国一直在向前发展进步,联邦宪法也应该紧随时代的发展步伐,否则它将失去效力。因此,我相信,只要是在执行“必要且适当”的宪法权力,国会任何时候都可以在各州领土上修筑公路。我相信,通过使用我们当今所生活的时代里所发明的最合适的工具(指铁路),国会可以恰当地行使其宪法权力。而且我相信,自从联邦政府开始运行以来,我们运用科学和“进步”( progress,原文为斜体)所带来的一切方式来实现宪法目的的行动,都是“必要且适当”的……国会的权力根本不必依赖于各州的同意。
  安德伍德对反对者非常不满,他强调,为了“进步”的法则和保卫美利坚国家的安全与发展,“如果各州不愿或不能为了国家的目的和利益修建铁路和电报线路,那我们就自己做”。他提醒参议院里的民主党议员说,如果民主党人担心铁路公司及其发展所带来的“人的堕落”真能导致联邦政府无力进行一切公共工程的话,那么美国的共和自治政府的试验注定会失败,而“拉斯克议案所提出的这个铁路公司不会加速它的灭亡”。[17]
  但大多数民主党人坚决反对拉斯克议案组建铁路公司的条款,最后参议院全体委员会以36: 14的票数删除了该条款。[18]2月19日下午,参议院继续对修改后的拉斯克议案进行辩论,但辩论的主题主要集中在国会内部的地区利益冲突上。威斯康星的民主党议员艾萨克·沃尔克(Isaac P. Walker)坦承:“我对拉斯克议案的态度几乎全部出于自私的原

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