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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
我国农村合作基金会法律制度检讨
【英文标题】 Review on the legal system of our rural cooperative fund Associations
【作者】 陈荣文【作者单位】 福建公安高等专科学校
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 农村合作基金会;农村金融;合作社;立法完善
【英文关键词】 Rural cooperative fund Associations;Rural Finance;Cooperative Society;Improvement of Legislation
【文章编码】 1007—788X(2003)04—0037—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 4
【页码】 37
【摘要】

农村合作基金会缘起于农村社区对生产资金的需要及现行农村金融系统不能予以充分满足的合力。农村合作基金会在运行中的失误曾造成农村金融体系的振荡,但其主要原因并非源于该制度设计本身,反而恰恰是其运行背离该制度设计的结果。因之,我们对农村合作基金会不能因噎废食,简单地取缔了事,而更应该使该制度周详、完善,以规范、矫正农村合作基金会的运行,达成设立该制度的初衷。

【英文摘要】

The rural cooperative fund Associations came from the capital demand for agricultural producing in rural society, as well as the deficiency of financial service of our current rural financial system. Although the inaccurate operation of the rural financial fund Associations brought about the instability of our rural financial order to a degree, we found, it was not the cooperative system per se but the wrong operation deviation from the system which should be responsible of it.Therefore, we cannot give up eating for fear of choking and suppress the system in a nutshell, on the contrary, we ought make improvement and elaboration of it so as to standardize its application to achieve our original objective successfully.

【全文】法宝引证码CLI.A.184329    
  一、农村合作基金会的缘起及现行制度设计
  农村合作基金最早出现于建国初期农业合作化时期,由农民参加合作社时的入股资金所形成的公有化股份基金、生产费股份基金便是最早的农村合作基金{1}。由于众所周知的原因,这种农村合作基金并没有得到培育与发展。本文所探讨的农村合作基金,则是指党的十一届三中全会后,我国农村普遍实行家庭联产承包责任制以来,农村商品经济不断发展,农村社会资金余缺并存,农业投入不足,农民迫切需求各种资金服务,但金融机构却因种种原因不能予以满足的情形下,在农村社区起始自发形成继而政府对之进行调控的自助性资金融通性基金。农村合作基金会则是农村合作基金的依托与管理机构。
  作为农村社会体制改革的产物,农村合作基金会是在我国农村实行家庭联产承包责任制的情况下,以明晰农村集体经济组织的集体资产产权并提高资产运用效率为目的,通过对集体资产实行“清财收欠,以欠转贷”[1]的便宜措施而建立起来的。为适应农村社会商品经济的发展并发挥农村社会资金效益的最大化,实现资源共享,农村合作基金会逐渐承担起社区内部融资的角色,且该角色演变为主要角色。因农村合作基金会在广大农村社区能对现行金融体制起到拾遗补缺的作用,因此,农村合作基金会得到了迅猛的发展,其发展有其厚实的历史基础。
  从政府对农村合作基金会的调控政策分析,应该说,农村合作基金会的产生与发展得到过从中央到地方各级政府的认可、支持与引导。如1986年中办第27号文件:“近几年来,一些农村合作经济组织自愿把集体闲置资金集中起来,采用有偿使用的办法,用于支持本乡、本村合作经济组织和农户发展商品生产。这种办法只要不另外办理吸收存款,不对外发放贷款,只在内部相互融资,应当允许试行”。1987年中央5号文件:“一部分乡、村合作经济组织或企业集体建立了合作基金会;有的地方建立了信托投资公司。这些信用活动适应发展商品生产的不同要求,有利于集中社会闲散资金,缓和农业银行、信用社资金供应不足的矛盾,原则上应当予以肯定和支持。”从上述中央文件的措辞看,中央政府对农村合作基金会的角色期望也正是农村合作基金会之所以产生发展的内在原因——管理集体资金、用活闲散资金、社区内部相互融资、缓解农村资金供求矛盾、发展农村生产。
  当然,从上述中央文件也可以看出,中央政府也从一开始便对农村合作基金会的活动边界进行了圈定,即农村合作基金会不属于金融机构,不得办理存、贷款业务,只在内部相互融资,属于“社区内的资金互助组织”(1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》第六条)。这便是农村合作基金会法律制度设计的主旋律!
  以此作为纲领与基点,作为农村合作基金会主管部门的农业部及相关职能部门如中国人民银行相继出台了《关于加强农村合作基金会规范化、制度化建设若干问题的通知》(1991年,农业部,八个条文)、《关于进一步促进农村合作基金会稳步、健康发展的通知》(1993年,农业部,六个条文)、《关于加强农村合作基金会管理的通知》(1994年,农业部、中国人民银行,共十二条)、《农村合作基金会登记管理办法》(1995年,农业部,共有四章二十五条条文),这便是现有的规范农村合作基金会的主要法源(只有部门规章级),其对农村合作基金会的制度构架主要有:
  1、确立农村合作基金会的性质、宗旨与任务。农村合作基金会在性质上属于社区内的资金互助组织,具有社区性、互助性、合作性、金融性等特点。农村合作基金会以向农村社区内的农业、农民服务为其成立宗旨,不以营利为目的。其基本任务是管理、盘活集体资金和会员入股资金,缓解农村资金供求矛盾,引导农村民间信用,促进农村经济发展。
  2、规范农村合作基金会的资金来源。农村合作基金会可以从以下几个方面筹集资金:(1)会员股金;(2)代管资金;(3)自身积累资金;(4)有关部门的扶持资金。
  3、规定会员资格、赋予会员权利与义务。农村合作基金会的会员只能是乡(镇)、村社区农业集体经济组织和农户,且须以资金入股的形式加入。会员有选举和被选举权,优先、优惠借用基金会资金权,参与基金会民主管理权以及取得红利收入权,但需承认并遵守基金会章程,接受基金会对其资金借用情况的检查,按时归还借用资金的本息等。会员入股自愿,退股自由。
  4、构建民主管理制度与监督稽查制度。农村合作基金会实施民主管理,建立健全全员大会或会员代表大会制度,并设立执行机构理事会和监督机构监事会。
  5、保证入股资金的所有权及收益权。会员资金入股后所有权不变,农村合作基金会收益的大部分(60%以上)要返还给会员。
  6、赋予农村合作基金会相对独立性。任何组织和个人都必须充分尊重农村合作基金会的自主权和民主管理权,不得侵占其财产、平调和强制使用其管理的资金,不得强令其为一些单位和个人的借款作担保,也不得将其与乡(镇)财政资金相混淆。法宝
  7、确立合作基金的使用原则。农村合作基金的使用以短期、小额、有偿为原则,优先解决农户和农业生产流动资金不足困难,资金投向要与当地产业结构相适应,不得将资金用于非农业的基本建设投资、房地产开发、购买股票和企业债券。
  8、禁止建立县级和县级以上农村合作基金会联合会,禁止农村合作基金会从事或变相从事存贷款等金融业务,等等。
  二、农村合作基金会在实践中的得失成败及政府部门的相应举措从积极方面来看,农村合作基金会的贡献主要体现在:1、管好用活了集体资金,保障了集体资金的安全和增值;2、促进了新的农村投资机制的建立,缓解了农村资金供求矛盾,满足了农户和农业对资金的需要;3、促进了农村金融体系的完善,尤其是农村信用社的体制改革;4、引导着农村信用,抑制了民间高利贷发展;5、增加了农村积累,巩固和壮大了农村合作经济组织。{2}但是,农村合作基金会在其运行过程中,也出现了各种各样的问题,有些问题还比较致命,其主要有:
  1、不合理的行政干预严重。主要体现为:(1)将农村合作基金会作为行政部门的延伸,管理方式行政化;(2)强令合作基金会为修路、办学等公益事业借款,甚至将合作基金直接划拨到财政弥补财政资金短缺;(3)部分领导以权谋私,强令合作基金会为其亲友低息贷款;(4)强令合作基金会为一些单位和个人贷款提供担保;(5)将合作基金会当作党政部门的“小金库”,强迫合作基金会为其包销名目繁多的各种费用{3}。
  2、主体地位不明确。在对农村合作基金会进行制度设计时,未明确其法律地位。农村合作基金会的独立性、自主性没有制度保障,合法权益得不到充分保护。
  3、产权关系不清。虽然《农村合作基金会登记管理办法》规定村级合作基金会可融通资金不得少于5万元、乡村合作基金会可融通资金不得少于10万元,但由于实行“入股自愿、退股自由”的原则,造成农村合作基金会“所有者缺位”“缺少稳定融资风险的承担主体”,致使先期融资中产生的风险不是由当期股东而是由后续股东承担,以致于风险损失不断滚动累积,直至最后集中爆发。另外,产权关系不明晰,也使得无人对不断增加的积累负责,会员对参与合作基金会的民主管理心态淡漠,从而为贪污、挪用合作基金的行为提供了条件,同时更在一定程度上强化了合作基金会“内部人控制”现象,加剧了为短期利益而进行高风险投资的倾向,与合作基金会的成立主旨相悖违{4}。
  4、缺乏有效的信用保证机制,农村合作基金会和农户承担了过大的信用风险。
  5、管理不善、缺乏有效的监督机制。首先是管理人员素质不高,缺乏资金融通方面的专业知识,不能最大限度地发挥资金的效用;其次,由于会员流动性大,会员与合作基金会的利益关联不具长久性,缺乏认真参与合作基金会民主管理的内在动力,使会员大会或会员代表大会流于形式,不能使合作基金会形成切实有力的内部监督制约机制,从而为地方政府越权代理和管理层实施内部人控制留下空间。
  6、资金投放非农化趋势增强,经营目的由非营利向营利转化。这与前述产权不清、内部人控制、追求短期高额利润等问题直接相关。这种趋向与农村合作基金会的目的与宗旨背道而驰,且高利润必然伴随高风险,由此导致合作基金大量发生逾期、呆滞和呆帐死账等问题,为日后出现挤兑风波,从而影响农村金融秩序,进而影响农村社会稳定,最终导致被中央政府全面取缔理下了导火索。
  对农村合作基金会在运作上出现的上述问题,政府有关部门是清楚的,上述所引文件的出台在某种程度上就是对症下药的产物,其目标是将农村合作基金会真正办成“社区内的资金互助组织”。但令人遗憾的是,对农村合作基金会的清理整顿由于涉及到地方既得利益的调整而未能达成预定效果。至1997年11月,国际金融形式尤其是东南亚比邻一片风紧,中央政府又在集中资金致力于国企改革,在内外交煎之下,为了有力防范金融风险,维护国家金融秩序稳定,防微杜渐,中央政府遂决定全面整顿农村合作基金会。与任何金融性组织突然被宣布关闭都必然发生挤兑危机和动荡局面一样,1998年各地普遍出现农村合作基金会挤兑风波,四川、河北等地甚至出现了较大规模的挤兑风波,并且酿成了危及农村社会及政治稳定的事件。{5}稳定压倒一切。1999年1月国务院发布3号文件,正式宣布全国

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}渭南地区农村改革试验区办公室,大荔县农村改革试验区办公室编.农村合作基金(M).西安:陕西人民出版社,1990.25.

{2}李蓉.中国农村合作基金会作用浅析(M).中国农村发展信托投资公司编.中国农村合作基金组织发展国际研讨会论文选编(C).北京:中国统计出版社,1992.83—90.打遮阳伞就显得很娘

{3}中国农村合作基金组织发展国际研讨会秘书组.中国农村合作基金组织发展国际研讨会综述(A).中国农村发展信托投资公司编.中国农村合作基金组织发展国际研讨会论文选编(C).北京:中国统计出版社,1992.1—11.

{4}{8}郭晓鸣,赵昌文.以农民合作的名义1986—1999四川省农村合作基金会存亡里程(EB/OL).http://www.csdn618.com.cn/century/zhoukan/zhonguoyanjiu/0101/0101051006.htm,2003—02—11.

{5}温铁军.农村合作基金会的兴衰:1984—1999(EB/OL).http://www.sdau.edu.cn/rf/ncjr/ncjr4.htm,2003—02—11.

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