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【期刊名称】 《法学》
新改革背景下完善价格法之思考
【副标题】 基于韩国价格调控的经验【作者】 陈志
【作者单位】 西南政法大学经济法学院【分类】 价格管理法
【中文关键词】 物价稳定;价格调控;价格法;韩国经验【期刊年份】 2014年
【期号】 4【页码】 74
【摘要】

物价稳定是国家宏观调控的重要目标之一。价格法在稳定价格总水平、抑制物价上涨、维护正常价格秩序、保护经营者和消费者合法权益、促进市场经济健康发展等方面发挥了其他法律制度不能替代的作用。但是,毋庸讳言,我国价格法实施16年来暴露出不少的问题,如确立的价格管理体制、物价监管体系、应急干预措施等已明显不适应市场发展变化的现实需要,制约了价格调控机制功能的有效发挥。相较于我国,韩国之所以能在较短时间一跃成为中等发达国家,并保持平稳的经济发展水平,与其建立了与国家外向型经济发展战略相适应的价格调控法律制度密不可分。总结韩国价格调控法律制度的经验与教训,对于我国价格法的完善不无裨益。

【全文】法宝引证码CLI.A.1187246    
  
  1998年5月1日施行的《中华人民共和国价格法》(以下简称《价格法》)虽然确立了主要由市场形成价格的机制,经营者可以就绝大多数商品和服务自主定价,但同时也赋予了政府对于价格的宏观调控权。近年来,因住房、教育、医疗、能源等事关国计民生、具有一定稀缺性和垄断性的商品和服务价格上涨过快,给社会稳定和经济发展造成了较大的负面影响,在此过程中,《价格法》应有的有效调节作用并未能得到发挥。《价格法》实施至今已有16个年头,其间国内外经济格局已发生了重大改变,虽然社会对其进行修改的呼声一直不断,但终因牵涉面广、涉及内容敏感而迟迟无法提上议事日程。
  党的十八届三中全会的召开,拉开了我国重启改革的大幕。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革,放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节,提高透明度,接受社会监督。完善农产品价格形成机制,注重发挥市场形成价格作用”,为新一轮的价格改革指明了方向。如何在新的改革背景下进一步完善价格形成机制是当前需要重新考量和研究的问题。相较于我国,韩国的价格调控法律制度颇具特色。作为昔日的“亚洲四小龙”,尽管近些年来由于国际金融危机的冲击以及经济自身缺失增长潜力的影响,经济发展遭遇到瓶颈,出现了民众实际购买力严重缩水、农产品价格大幅度上涨等问题,但其价格调控法律制度在保持物价稳定、促进市场繁荣以及维护各阶层利益等方面仍有诸多经验与教训值得我们在完善价格法中加以借鉴。
  一、我国价格调控立法及其目标
  (一)我国价格调控立法的现状
  价格是市场配置资源的风向标,它不仅涉及经济问题,也涉及民生问题和政治问题,①而其中的物价调控更是涉及到诸多的法律问题。因此,加强价格调控的法律规制极为重要。
  改革开放之前,我国实行的是计划经济体制,基本上没有正式的价格调控立法,主要依靠政府的价格指令来进行价格指导,现有的价格调控法律体系基本上是从改革开放以后逐步形成的。1982年《物价管理暂行条例》颁布(1987年修订为《价格管理条例》),1997年《价格法》取代了《价格管理条例》,提升了价格法律制度的层级效力,同时进一步明确了合法与非法的界限,并对价格垄断和价格欺诈等损害消费者利益的价格违法行为进行了列举和禁止。除此之外,1993年《中华人民共和国反不正当竞争法》、1994年《中华人民共和国广告法》、2007年《中华人民共和国反垄断法》和国务院2006年发布的《价格违法行为行政处罚规定哎哟不错哦》(2010年修订),以及政府有关部门和地方政府陆续出台的若干配套规章和其他规范性文件,[2]也对确保我国价格调控的合法性和规范性起到了非常重要的作用,并逐步形成了我国当前的价格调控法律体系。
  我国的价格立法从《价格管理暂行条例》到《价格管理条例》再到《价格法》,其不仅是规范市场主体行为、保障市场价格机制正常运转的必要条件和提高资源配置效率的有效工具,而且也是规范政府调控物价的各种行为、保障价格调控措施的科学性和有效性以及提高宏观调控效果的必要保证。
  (二)《价格法》应实现的目标
  一是维护安全的目的。安全是价格立法的首要目的,并以安全为前提促进市场经济活动的有序化,提高经营者的生产效益,增加消费者的福利,从而实现市场经济活动各方参与者之间的利益平衡。尽管我国物权法、合同法、侵权责任法、刑法等法律制度确认了物的归属,规范了物的流转,并通过诉讼法律制度对遭受财产损失的当事人提供法律救济,但是这些措施还难以实现财产的保值增值,一旦物价出现剧烈波动,不仅交易安全会受到影响,致市场出现观望和恐慌情绪,而且还意味着经营者和消费者的财富缩水,国家的金融安全也会受到冲击。于是,价格法对维护广大消费者的价格权益作出了明确规定,不仅规定了经营者明码标价的法律义务以及消费者在价格活动中讨价还价的权利,而且要求政府在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格以及自然垄断经营的商品价格时,不但要听取经营者的意见,而且更要通过召开听证会,进一步听取消费者的意见。同时,价格法还确立了经营者自主定价在价格形成中的主体地位,使经营者能够根据商品和服务的市场价格变化和供求变动趋势,灵活自主地决定生产要素投入的增加或者减少,采取合适的定价策略和经营服务方式,以合法的价格手段取得更多的交易机会,以此吸引广大消费者,从而实现利益的最大化。而且,农业生产经营者从事特定的农产品生产经营活动还能受到政府价格补贴、最低保护价等制度的支持。
  此外,价格法对经营者的定价行为进行规范,明确定价行为合法与非法的界限,可以使经营者减少经营风险,避免因触法而受到罚款、没收等行政处罚甚至承担刑事责任。这种制度安排不仅有利于激发经营者大胆追求财富,自主经营、自我约束、自我发展,而且也是保护低收入者生存安全的重要手段之一。实践中,与民生密切相关的粮食、蔬菜、食用油、水电煤等,即使价格出现比较轻微的上涨,也会触及社会经济生活中低收入群体的敏感神经,尤其是在当前贫富差距还比较大,中等及低收入者占据多数的情况下,一旦物价出现较大涨幅,无疑会影响到大部分社会群体的生产生活成本,致生产经营陷入困境和生活质量下降。与此同时,为了改善和提高整个社会的人权状况和水平,保护社会公众的基本生存权益,法律还规定了政府除了采取政府指导价、政府定价等直接价格介入方式外,还可以动用价格干预措施、价格紧急措施、价格补贴等调控手段,来保证经济安全和普通百姓的生存权益。
  二是维护经济秩序的目的。价格立法维护市场经济秩序的目的显而易见。通过正常的价格形成机制而生成的价格可以发出积极的信号,使资源的流动和配置更趋合理。相反,被扭曲的价格信号则可能误导资源的流动,破坏经济秩序,尤其是经营者在垄断状态下制定的垄断价格,使得消费者缺乏讨价还价的空间,最终破坏市场交易秩序。为了预防和制止各种人为破坏和扭曲价格信号的行为,立法者围绕市场运行的各个环节,制定出相应的维护和促进市场竞争的法律规范,使经营者依法经营,参与公平竞争,自觉地规范价格行为;政府则依法对经营者的定价行为进行管理和监督,维护公平竞争,制止不正当的价格行为,这都有助于维护自然的市场经济秩序。
  三是增进效益的目的。效益也是价格立法关注的重要方面。在现代市场经济中,市场机制合理配置资源的作用是以价格职能的正常发挥为前提的,而价格职能的正常发挥又是以价格能够及时、正确地反映劳动耗费、供求状况和资源稀缺程度的变化为条件的。价格机制、竞争机制和供求机制互相制约、互相影响、共同作用。供大于求,价格下跌;供不应求,价格上涨。而价格上升又刺激供给增加,需求减少;价格下降则刺激需求增加,供给减少。正是这种供给与需求的相互竞争,供求与价格的彼此作用,使价格趋向于价值,使供求趋向于平衡,资源得到合理配置,这就是市场机制合理配置资源的作用。
  四是促进公平的目的。价格立法追求实质公平的实现。如果市场机制能够按照理想的状态运行,“无形之手”就可以自动实现资源的优化配置,实际上就是无数的经营者和消费者通过讨价还价的方式,形成了价格,尽管这样的价格是波动的、不稳定的,但由于它是自愿形成的,因而也是双方都可以接受的,是公平的。但在垄断状态下,垄断者对商品价格具有控制权,垄断价格得到的利益由于剥夺了其他竞争对手参与市场以及得到交易机会的权利,从而限制了消费者的选择权,这种情形下形成的交易就很难获得正当性和合法性。例如,近年来我国房地产价格上涨幅度过快,远远超出了普通社会公众的购买能力和心理承受能力,渐渐地在人们心里产生了严重的被剥夺感和仇富心理。之所以出现这种状况,根本原因就在于土地资源的稀缺性,同时这种稀缺的资源又被少数房地产开发商所垄断,商品房定价权被牢牢地掌握在开发商手中,购房人缺乏讨价还价的空间和能力。对此,政府只有通过大量投资兴建经济适用房、公租房、廉租房等,来主动介入其中,以此改变商品房市场供求紧张的格局,为中低收入者实现“居者有其屋”的梦想提供更多可以选择的空间。这些价格调控措施无疑体现了价格法追求实质公平的精神。
  二、当前价格法实施中存在的问题
  以《价格法》为基本法形成的价格调控法律体系虽然对规范市场价格秩序、调控和稳定物价、保护价格关系各方当事人权益、促进市场经济发展等发挥了积极作用,但随着我国改革步入深水区和经济社会的发展,当前经济生活中不同程度地出现了滥用定价权、随意调价、价格行为不规范等现象,消费者的价格权益尤其是农民的价格权益缺少根本保障,现有的《价格法》已经呈现出多方面不适应现实需求的情况。具体而言,《价格法》在实施过程中存在以下几个方面有待解决的问题。
  (一)适用范围模糊
  根据《价格法》的规定,价格立法规制的主要对象是政府指导价和政府定价。但是,事实上市场当中只有极少数商品和服务实行政府定价或政府指导价,而绝大多数商品和服务采取的是市场调节价。于是就产生了这样一个问题,即对于采取市场调节价的绝大多数商品和服务的价格是否规制以及如何规制?对此,现有价格立法缺乏具体可操作性的规定,这就必然给经营者自主作价留下了不规范定价、不讲求诚信的空间。另外,现行价格立法只关注对价格垄断、价格欺诈、价格暴利等严重损害消费者利益、扰乱价格秩序等行为的规制,而对于垄断部门和垄断行业利用优势地位乱涨价、乱收费行为却缺乏明确和细致的规定,这也导致了不能有效地保护消费者的利益。
  (二)定价依据不科学、标准不规范
  《价格法》21条规定:“制定政府指导价、政府定价,应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力,实行合理的购销差价、批零差价、地区差价和季节差价。”但是,由于这一定价依据太过抽象,不具可操作性,导致在如何运用科学的方法设定合理的价格标准以及如何制定合理的利润率方面都缺乏科学的依据、没有明确的标准,使得价格的制定主观随意,由此形成的商品和服务价格势必影响其资源配置的调节作用,增加其他竞争性企业的生产经营成本,最终造成价格总水平的提升。
  (三)听证程序存在缺陷
  尽管《价格法》23条确立了价格听证制度,国家发改委还出台了《政府价格决策听证办法》,明确了政府在制定“关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府定价、政府指导价”时,应当举行听证会。但在实践中,价格听证会的运行程序极不严密:一是现行的价格听证徒具形式,缺乏实质有效性;二是听证程序权威性不够,随意性较大。[3]以2008年1月举行的“手机漫游费”听证会为例,该次听证会的参加代表共18名,其中消费者代表5名,仅占与会代表的27.8%,[4]且消费者代表只能就主办方事前准备的两个候选听证方案发表意见,这其中就凸显出两个问题:一是我国有数亿计的手机用户,5名消费者代表不仅数量偏少,而且欠缺手机通信成本价格计算的专业知识,因而根本不具备代表性;二是听证方案预先设定,消费者代表的真实意见不能在听证会上表达,只能走过场。由此可见,因为权力的运行程序不严密,所以价格决策也就不可能科学和公正。
  (四)价格总水平调控制度问题明显
  《价格法好饿但是不想动》规定价格总水平的调控目标是保持价格总水平的基本稳定,这意味着价格总水平既不是固定不变的,也不能大起大落,而是在一个较长的时期内变动幅度保持在一个合理的范围之内。自《价格法》实施以来,随着价格监测制度、重要商品储备制度、价格调节基金制度以及价格干预措施、紧急措施制度等相继确立,我国逐步构筑起了市场价格总水平调控的制度框架,实践中也发挥了较好的作用。但仍存在以下四个方面的问题需要进一步改进:第一,调控决策机构实行多头管理,彼此缺乏必要的联动机制。[5]从价格总水平调控的决策机构看,国家发改委是主要职能部门,国家统计局、财政部、人民银行、商务部等政府部门也在各自职责范围内发挥着调控职能。但这个决策机构在实际运作中偏重于应急管理,忽视日常的协调联动;对价格上涨与人民收入增长的关系也未引起足够重视。第二,价格监测标准不清晰,信息发布平台不统一。从我国现有的价格监测情况看,从中央到地方都建立了价格监测体系,组建了价格监测队伍,但在实际运作中,对监测信息的分析预测缺乏一个规范明确的标准,深度不够;在信息发布上缺乏一个权威和统一的平台,价格信息的影响力、认同度不高。完备而准确的价格信息是政府实施宏观调控决策的依据,价格信息出现上述问题,说明价格总水平调控的基础工作不牢靠,势必影响政府调控决策。第三,国家和地方重要商品储备制度有待完善。此项制度是增强国家对市场价格宏观调控能力的重要基础,通过储备物资的吞吐调剂,调节供求,能够有效平抑市场价格,发挥宏观调控功能。但目前总体上储备品种偏少且缺乏科学性,不能完全满足宏观调控及突发事件应急的需要,因此可以考虑通过立法建立统一的储备目录。此外,针对各地方政府商品储备存在建立不平衡、统计不准确、管理分散和监管不力等问题,也有必要进一步细化商品储备制度。第四,国家和地方的价格调节基金有待制度化并应强制建立。价格调节基金是政府平抑市场价格、平衡供求关系的专项基金,但在目前,国家层面的价格调节基金尚未建立,地方价格调节基金的发展也不

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