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【期刊名称】 《法学》
社会救助法与社会保险法的衔接与调适
【作者】 蒋悟真尹迪【作者单位】 江西财经大学法学院
【分类】 保险法
【中文关键词】 社会救助法;社会保险法;救助对象;权利救济;应急救助制度
【期刊年份】 2014年【期号】 4
【页码】 66
【摘要】

社会救助法与社会保险法是现代社会保障法律体系中的两大基本法律制度,蕴含着重要的社会救济功能,共同支撑着现代法治社会的民生保障。合理实现社会救济效果的最大化,离不开两法救济功能的优化组合以及彼此间协同效应的加强。救济功能上的差异性和互补性为两法的协调提供了基础,社会救助法还应在救助对象、权利救济、应急救助基金垫付及追偿等制度方面进一步予以完善,从而达到与社会保险法的有机衔接。

【全文】法宝引证码CLI.A.1187247    
  
  社会救助法和社会保险法在我国社会保障法律体系中居于基础性地位,两者的充分实施及其功能的发挥对于缩小社会贫富差距、化解社会矛盾、维护社会稳定、实现实质公平正义具有重要的意义。“结构影响功能,功能影响结构。”[1]在“结构一功能”视角之下,社会救济功能的有效彰显不仅受制于其所处的社会结构,而且受制于承载其自身的制度系统。社会保障制度系统(如社会保险法、社会救助法等法的不同立法设计与组合)及其建构影响着社会救济功能实现的程度,反之,特定的社会救济功能(预期)亦推动着不同社会保障制度系统的建构和完善。[2]近年来,加强社会救助立法备受社会关注,促进社会救助法与社会保险法的协调发展,完善两者在制度上的衔接,[3]优化两者救济功能的组合,是实现社会救济资源和效果优化配置的有效进路。
  一、两法救济功能之比较
  系统论思维范式中对系统的整体性属性的研究认为,系统虽然由要素或子系统组成,但系统的整体性能要大于各要素的性能之和,即整体大于部分之和。[4]因此在处理系统问题时要注意研究系统的结构与功能的关系,重视提高系统的整体功能。当前,囿于社会保障资源的稀缺性,要想使社会保障这一有机统一的系统在有限的救济资源基础上发挥最大的保障功能,关键是要在社会保障内部形成一个良好的协同机制。作为社会保障系统下两个重要的子系统,社会救助与社会保险亦应在社会保障制度体系之下实现协调共存,优化两者救济功能的组合,加强彼此间的协同效应。
  (一)两法救济功能的相似性
  社会救助法以实现被救助主体的人格尊严、安全及生存等权利为基点,救助是第一位的,并在救助过程中彰显出一定的保险功能—民众以权利或其让渡的其他利益向国家投保,[5]在此意义上,可称为主体的“权利保险”;社会保险法则以克服主体在养老、工伤及失业等方面的风险为基点,推崇保险功能,特别强调国家与社会作为投保人和保险人的责任和义务,在落实社会保险过程中彰显了一定的(间接性的)救济目标。故此,一方面,两法通过完成其“赋予职权”,[6]使弱势主体享有社会保障的权利,而施加给政府以提供社会保障公共服务的义务,调整着社会群体的利益。社会救助通过保障弱势群体的基本生活需要,解决因市场化而产生的代内财富不均等问题;社会保险则是以向单位和劳动者个人收缴费的方式建立社会保障基金,实行“代际互助”,具有世代间再分配的效果。[7]另一方面,两法在救济功能的发挥上相互促进。社会保险的有效实施是社会救助持续运行的保障。没有社会保险,劳动者面临的诸多风险将难以得到有效化解,必然逐渐沦为贫困,无力自保转而需要社会救助的帮助,长此以往,社会救助必将不堪重负。同时,社会救助的良好运行又将促进社会保险的发展。例如,对于没有失业保险的有劳动能力者而言,失业救助可以帮助其自食其力,获得稳定的生活来源,增加其加入社会保险的缴费能力,进而促进社会保险的发展。
  (二)两法救济功能的差异性与互补性
  两法之所以可以相互协调与组合,关键还在于两法救济功能的差异性和互补性。我国社会保障体系的构建以满足社会成员的基本生活需求为起点,社会救助的目标是保障社会成员的最低生活,因而其采用的是“选择性”的“须经家庭经济调查”的手段;而社会保险的目标是保障社会成员的基本发展,故其采用的是“投入一返还”式的“与就业关联”的手段。[8]在这样一种制度下,社会救助法和社会保险法有着次序分明、紧密联系的角色定位。
  首先,救济对象的差异。社会救助法调整那些无法自食其力的生活在贫困线下的弱势群体,即无助者;而社会保险法虽提出“广覆盖、保基本”的方针,但其救济对象仍是以劳动者为中心,保障的是有劳动能力并且可以自食其力的社会成员,即自助者。因此,要想全面地防范转型时期社会可能发生的各类风险,关键就在于实现两法在各自的救济领域所发挥的救济功能的有机组合。
  其次,责任主体的不同。社会救助主要以政府为责任主体,实施社会救助天然是政府的义务;而社会保险法上的责任是由劳动者、用人单位、政府共同承担,体现的是一种互助共济的特点。面对相关的社会风险,仅依靠政府单方的社会救助必然会导致政府财政不堪重负,若配合社会保险法多方救济功能的发挥则可以有效弥补社会救助法单方救济功能的不足,减轻政府实施救助的财政负担,提升社会救助的效果。[9]不能给市场做人工呼吸
  最后,保障类型和水平的区别。社会救助法是为了解决当下社会问题而设计的,主要针对被救助者的现实困境;而社会保险法是为了预测和解决未来社会问题而设计的,通过社会成员缴纳一定数量的保险金以应对未来的风险。所以,社会保险是预防型的,保障水平有高有低;而社会救助则是应急型的,以最低生活水平为标准。[10]在社会保障领域,要兼顾可能发生的当下及未来的风险,综合预防与应急救济,加强社会救助法与社会保险法的衔接与调适必不可少。
  二、两法救济功能表达的法律文本分析
  法律系统所蕴含的特定功能是通过具体法律制度的创立与设计来实现的。立法者在条文中对法律功能的限定及其实现机制的设计直接影响着法律实现的状况。比较分析《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)和《社会救助暂行办法》(以下简称《暂行办法》)的法律文本[11]可以发现(参见表1),两者在法律规则创设上仍有诸多疏漏与不足。
  表1 《社会保险法》与《暂行办法》的法律文本比较

┌──────┬───────┬───────────────┬──────────────┐
  │法律关系要素│具体问题   │《社会保险法》        │《暂行办法》        │
  ├──────┼───────┼───────────────┼──────────────┤
  │法律关系主 │缺乏对特困人员│在第二章有关基本养老保险的条 │第15条规定了特困人员供养应 │
  │体(此处主 │参加养老保险的│文中,未针对特困人员参加养老 │当与城乡居民基本养老保险制度│
  │要指受益主 │保障性规定  │保险的缴费问题作出任何保障性 │相衔接。但对衔接的具体方式未│
  │体)    │       │规定。            │作说明。          │
  │      ├───────┼───────────────┼──────────────┤
  │      │失业保障范围过│第45条规定了失业人员缴费满  │第42条规定了仅对低保障中有 │
  │      │窄      │1年、非因本人意愿失业、已登记 │劳动能力并处于失业状态者,给│
  │      │       │并有求职意愿的,方可领取失业 │予就业救助。        │
  │      │       │保险基金。          │              │
  ├──────┼───────┼───────────────┼──────────────┤
  │法律关系内 │主体的权利救济│详见表2            │详见表2           │
  │容     │途径滞后   │               │              │
  ├──────┼───────┼───────────────┼──────────────┤
  │法律关系客 │先行给付与追偿│第30条规定了基本医疗保险基  │第32条规定了疾病应急救助基 │
  │体(此处主 │制度的构建  │金的先行支付与追偿制度;第41 │金的应急支付制度。无相关追偿│
  │要指资金〕 │       │条、第42条规定了工伤保险基金 │规定。           │
  │      │       │的先行支付与追偿制度。    │              │
  └──────┴───────┴───────────────┴──────────────┘

  (一)救助对象不周延
  1.特困人员参加城乡居民基本养老保险的保障制度不健全。对特困人员实行供养是《暂行办法》中新增的一项针对特殊弱势群体[12]的救助制度,旨在为特困人员提供基本的生活、医疗及丧葬保障。《暂行办法》第15条第3款规定:“特困人员供养应当与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障、最低生活保障、孤儿基本生活保障等制度相衔接。”在此规定下,有关特困人员参加医疗保险的制度衔接问题通过《暂行办法》第29条和《社会保险法》第25条的规定得以解决,但对于特困人员参加基本养老保险的衔接性保障措施,《暂行办法》与《社会保险法》均未作规定。从社会保险之角度,《社会保险法》被称为我国社会主义市场经济体制之“支架性”[13]法律,其在第3条便明确了“广覆盖”的方针,随着国务院2014年2月《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》以及《城乡养老保险制度衔接暂行办法》的出台,特困人员已完全打破城乡户籍桎梏,成为城乡居民基本养老保险制度理应覆盖的人群。从社会救助层面,这些特困人员所面临的生存风险显然要高于其他弱势群体,仅依靠政府的供养标准必不足以衡平其要支付的巨大的生存成本。把这些特困人员纳入到社会养老保险体系中加以规范,整合社会救助与社会保险两方面的资源共同保障特困人员基本生活,是充分发挥社会救助与社会保险的救济功能、实现特困人员生存发展权的最佳进路。《暂行办法》还应在特困人员供养与城乡居民基本养老保险制度相衔接的具体性、操作性规定上进一步予以完善。
  2.就业救助保障范围过窄。转型时期,经济增长方式的快速转变使得结构性失业问题尤为突出,就业方式的多样化导致失业人口构成日趋多元化。[14]失业保险制度作为旨在帮助失业者维持生计、照顾家庭、重寻自我的保障性制度,亟待发挥其就业促进和预防失业的调控功能。《社会保险法》的出台,明确了失业保险的个人缴费责任,“使城镇的失业保险制度逐渐完成由‘单位保障’向‘社会互济’的变迁,实现了由救助模式向保险模式的转变,与国际上的改革趋势相一致。”[15]然而现行的失业保险制度的覆盖范围十分有限,参保人员的资格限定为“职工”范畴,导致大量非全日制就业人员、灵活就业人员以及当前城市低保户中未就业却具备劳动能力者无法加入到失业保险中去。根据国家统计局2013年公布的数据,截至2012年年末,全国城镇就业37 102万人,参加失业保险15 224. 7万人,[16]由此计算,失业保险的参保率仅为41.03%。此外,按照《社会保险法》第45条的规定,失业人员要想获得相应的失业保险待遇,需符合三个条件,[17]这就造成很多参加了失业保险的成员,如不具备失业保险金申请资格的参保者(或未达到规定的参保期限、或主观过错而失业等人员)、失业保险金申领期满仍未就业者等则很难享受到失业保险待遇。[18]针对失业保险的诸多不足,《暂行办法》增设了就业救助制度,但救助范围却仅针对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态者,保障对象不免过于单一而难以实现与失业保险在救助对象上的衔接,对失业保险制度外的失业人员亦未能有效发挥社会救助的“兜底安全网”功能。所以,《暂行办法》应积极调整就业救助的对象范围,与社会保险法在就业促进方面形成良性联动,以保障社会成员就业权的充分实现。
  (二)权利(力)救济的保障机制滞后
  社会救助与社会保险法律关系的内容是指社会救助与社会保险法律关系的主体在社会救助与社会保险活动中依法享有的权利与承担的义务。社会救助与社会保险的规范运行不仅需要合理配置主体间的权利(力)与义务,更要明确权利(力)的救济与保障机制。救助对象的权利救济途径可以分为两类:一是直接救济,二是间接救济。直接救济主要是规定受益主体在权利行使过程中遭受侵害时直接可以寻求的保障性手段;间接救济主要是针对责任主体在实施社会保障中所要承担的法律责任予以规范。而对于责任主体的权力保障则体现为对受益主体及其他相关主体在社会保障实施过程中可能发生的道德风险及消极行为享有的处罚权。
  纵观《社会保险法》和《暂行办法》,关于主体权利(力)的救济、保障途径之条文主要如下(参见表2)。从中我们可以发现,相较于《社会保险法》,《暂行办法》在主体权利(力)救济与保障方面的规定十分匮乏,过于简单的规范往往无法应对实际社会救助中复杂的社会状况。此外,《暂行办法》与《社会保险法》在权利(力)救济机制上均存在一个严重的缺陷,即救济手段均属事后救济。事后救济总是伴随着滞后性的缺点,救济途径的介入往往要等到违法行为发生后,相关主体权利(力)的行使已遭受侵害而影响到其合法权利(力)的实现。事后救济规定虽能在一定程度上恢复主体的权利(力)行使,但却难以提高社会救助与社会保险的运行效率和实施效果,从长远来看,很难有效地促进社会救助与社会保险的稳定发展。
  表2 主体权利(力)的救济、保障路径之比较

┌───────────────┬───────────────┬────────────┐
  │救济与保障路径比较      │《社会保险法》        │《暂行办法》      │
  ├─────┬─────────┼───────────────┼────────────┤
  │救助对象的│直接救济手段—行 │第82条第1款、第83条      │第63条、第65条     │
  │权利救济 │政复议、行政诉讼 │               │            │
  │     ├─────────┼───────


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