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【期刊名称】 《河北法学》
全面深化改革背景下宪法适应性问题探析
【英文标题】 The Analysis on Constitutional Adaptation under the Background of Comprehensively Deepening Reform
【作者】 郭晖
【作者单位】 河北师范大学法政与公共管理学院{讲师}河北师范大学马克思主义学院{博士研究生}
【分类】 宪法学
【中文关键词】 宪法适应性;全面深化改革;良性违宪;授权试点
【英文关键词】 constitutional adaptability; comprehensively deepening the reform; the benign violation of the constitution; authorization trial
【文章编码】 1002-3933(2019)02-0122-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 122
【摘要】

在改革与法治关系上,似乎形成了“改革在先,法治附随”的思维定势和惯性,导致长时期内宪法适应性问题没有受到足够重视。十八大以来,伴随改革要在宪法框架内进行和“于法有据”的法治理念的确立,宪法适应性问题日益受到各界重视。全国人大常委会采取“授权试点”缓冲合宪性压力,规范宪法修改,推进合宪性审查制度改革,宪法适应性逐渐得到加强,并激发了宪法学界对于宪法解释、合宪性审查制度等宪法适应性薄弱环节的探讨,有力地推动了党的领导和人民代表大会制度架构内宪法适应性机制的逐步完善。

【英文摘要】

As for the relationship between the reform and the rule of law, it seems that it has formed a regular thinking mode and habit of “Reforms in advance, followed by laws”,which has led to the severe lack of attention to the constitutional adaptability for a long time. Since the 18th CPC National Congress. With the implementation of reform in the constitutional Framework and the establishment of the rule of “laws basis”,the issue of constitutional adaptability has attracted more and more attention from many fields. The Standing Committee of the National People's Congress has adopted a series of methods to improve the adaptability of Constitution gradually, such as the authorization trail work to relieve the pressure of constitutional review, regulating the revision of the Constitution, promoting the reform of constitutional review. It also stimulates the great debate on constitutional adaptability weaknesses including constitutional interpretation and constitutional review, which has positively promoted the improvement of constitutional adaptation mechanism under the leadership of the party and the system of people's congress.

【全文】法宝引证码CLI.A.1270012    
  
  

关于宪法适应性概念,有两种不同的解释:一是指宪法内容必须准确地反映一定的社会关系,而不能与社会现实需求相脱节;二是指宪法所具有的通过自身应变方式,使宪法内容适应政治、经济、文化、社会等各方面变化的能力{1}。从以上两种解释可以看出,前者是从静态的视角解释宪法适应性,强调宪法规范必须适应社会现实的发展和变化;后者则是从动态的视角解释宪法适应性,强调宪法具有适应社会变化发展的应变能力。本文主要是从动态视角研究宪法适应性问题,在指出以修宪方式保障宪法适应国家和社会发展具有必然性及合理性的同时,深入分析全面深化改革和社会剧烈变动时期采用单一修宪方式的不足,进而探讨建立多元宪法适应机制,充分发挥宪法引领、指导、规范改革和社会发展功能的现实路径。

一、宪法适应性问题的产生与发展

法律从产生之日起就存在适应性问题,宪法作为国家的根本法,更不例外。但由于宪法具有政治性和法律性双重属性,在很长一个时期内,宪法的功能被归结于服务国家政治,其法律性被严重忽视甚至被舍弃。改革开放以来,随着法治思潮的兴起,法治进程不断深入,人们的法治意识日益高涨,宪法作为法律的属性被激活和激发,其真正意义上的适应性问题逐渐呈现出来。虽然由于受各种条件制约,其发展也经历过迷茫和彷徨,但整体来说,宪法适应性问题越来越受到政界和法学界的重视,并力求在宪法实践中予以解决。

(一)宪法适应性问题的“半封存期”

宪法适应性问题的“半封存期”,是指从1954年第一部宪法颁布不久,到十一届三中全会召开前。这个阶段,威权体制逐渐占据统治地位,宪法法律体系很不健全,无法可依、有法不依问题严重,国家生活遭受了各种磨难,人们的法治意识十分淡薄。在国家决策和司法实践中,违反宪法法律规范的现象普遍存在,宪法和法律形同虚设。在宪法颁布后的20余年间,分别于1975年和1978年进行过两次修改,但主要意图不是解决宪法适应社会发展需要问题,而是出于政治考量。1975年的修宪正值“文化大革命”末期,“四人帮”急于确定极“左”路线和政策的合法性,巩固夺权成果,因而对宪法进行了仓促修改。修改后的宪法,完全是当时政治口号和思想政治理论的宣告,对宪法应规定的内容——国家制度和公民的基本权利却规定得残缺不全{2}。1978年修宪发生在“文化大革命”刚刚结束之后,主要目的是为了拨乱反正,在纠正1975年宪法一些不合时宜的规定的同时,更新了宪法内容,加强了对公民权利的保护。但由于“文化大革命”刚刚结束,“左”倾观点仍禁锢着人们的思想,很多理论是非问题尚未澄清,从而导致1978年宪法无法彻底摆脱“文化大革命”的影响,并保留了许多违背法治精神的内容。

由此可见,1975年、1978年的宪法修改,并不是真正意义上宪法适应性的体现,宪法适应性问题在一定程度上被封存起来,但由于时过境迁,对宪法部分条文的修改仍体现了时代特征。比如,1975年宪法修改时关于国家性质和生产资料所有制类型的规定,1978年宪法修改时对国家机构的恢复和公民基本权利条款的补充等,都部分起到了适应社会发展的作用。所以,我们将这个时期称为宪法适应性问题的“半封存期”。

(二)宪法适应性问题的显现与非常态发展时期

中共十一届三中全会的召开是提出宪法适应性问题的时间节点,改革开放政策的确立和法治发展,是宪法适应性问题产生的主要推手。改革凸显“变”,宪法贵在“稳”,而宪法修改作为最重要的宪法适应机制,既为宪法保持先进性提供了途径,又凸显出其不足,宪法为适应社会急剧变革,开始呈现出妥协性特征,发展方向也有所偏离。

1.显现阶段

1978年召开的十一届三中全会,开启了改革开放序幕,同时提出了加强社会主义法制建设的任务。正是在这个时期,开始出现改革与法律尤其与宪法规范相冲突的思考。改革开放以来,为了适应社会变革需要,我国提高了宪法修改频率,1979年和1980年对1978年宪法进行了两次部分修改,但因为1978年宪法保留很多“文革”遗留的内容,局部修改已经不能解决宪法适应性问题。所以,1982年对宪法进行了全面修改。这次修宪不再以1978年宪法为蓝本,而是继承和发展了1954年宪法的基本框架和内容,总结了中国社会主义发展过程中法制建设的基本经验,契合了中国社会现实。

1982年宪法是我国现行宪法,比以往几部宪法的结构更加合理,把“公民的基本权利和义务”一章提到“国家机构”之前,体现了对保障公民权利的重视。但再好的宪法也不可能永远适应社会发展需要,在1982年宪法颁布之后的20多年间,为了应对改革开放带来的社会变化,巩固改革开放成果,我国又于1988年、1993年、1999年和2004年进行了四次修宪。这个阶段的修宪才是真正意义上宪法适应性的体现。

但修宪作为单一的宪法适应方式,在复杂多变的现实生活中也显现出不足。以1988年修宪为例,修改后的宪法只承认个体经济发展,对私营经济采取“看一看”的态度,但在这次修宪之前,私营经济早已遍地开花,其进一步发展急需取得合法地位。反观1993年、1999年、2004年修宪,与1982年修宪的逻辑一样,其涉及的要求对非公有制经济、人权加强宪法保障等问题,都是改革开放后经济社会发展到一定阶段的产物,需要由国家宪法加以确认。这种回应型修宪在一定程度上保持了宪法的先进性,但改革的合法性问题则受到质疑。宪法不能频繁修改,而改革必须不断推进,宪法的其他适应机制又不健全,导致宪法的滞后性与社会发展的恒定性之间不断碰撞,“良性违宪”说被提了出来。

2.非常态发展阶段

宪法适应性发展的理想状态是完善宪法适应机制,使宪法与时俱进,更加适应社会发展需要。但在社会快速变革、其他应变机制发展滞后的背景下,宪法发展偏离正常轨道的“非常态发展”状态便呈现出来,这就是“良性违宪”。良性违宪是指有些事件表面看似违宪,而实际上却符合历史发展趋势。违宪事件大多在地方自发萌芽,改革之初顶着“违宪”帽子,改革成果则让人们尝到了甜头,因而使人们鼓起了冒天下之大不韪的勇气,从凤阳县小岗村土地“大包干”,到深圳特区土地使用权拍卖,再到私有经济飞速发展,都在一定程度上违反了当时宪法的规定,却极大地促进了社会生产力发展{3}。改革势不可挡,改革与宪法谁让步成为一个尖锐问题。

有学者认为,“良性违宪”是社会实际生活中难以避免的事情,是为了适应特定时期社会发展需要而不得不为之{4}。也有学者认为,宪法神圣不可侵犯,在任何时候都不得违宪{5}。从严格意义上讲,“良性违宪”也是违宪,在法治健全、发展稳定的时期是不允许的。但在当时环境下,修宪作为几乎唯一的宪法适应方式,缺少其他适应机制配合,良性违宪就有了存在的必要性。因此,“良性违宪”说则在一定程度上得到学者们的默许和认同,后来,这种观点又得到一定程度发展,并提出了一些新的称谓,比如,宪法实施的灵活性、宪法变通等等。持宪法实施灵活性观点的学者认为,在宪法实施过程中,国家机关需要表现出灵活性,但这种灵活性必须有限度,不能打破底线,这个底线就是形式合宪{6}。持宪法变通说观点的学者认为,“良性违宪”不是通常意义上的“违宪”,而是在现行体制下对宪法的一种“变通”,只要符合民主、法治和人权等宪法精神,就不应当算作“违宪”{3}。在肯定“良性违宪”说的基础上,还有一些学者对其进行了进一步改进和发展。但无论如何,“良性违宪”在那个特定时期,成为修宪之外一种非常态的宪法适应社会的方式。

(三)宪法适应性问题的“平稳发展期”

从2004年修宪至中共十八大召开之前,中国社会发展进入深化改革阶段。经过1982年之后的四次修宪,党内外在很多重大改革和经济社会发展的基本问题上形成共识。从2004年之后至2012年中共十八大这段时间,宪法虽然没有再度进行修改,但宪法内涵在不断丰富和发展,宪法适应性理论不断充实,相关立法不断完善,促进宪法适应性的实践也处于摸索之中。

以宪法解释为例,相关理论研究不断深入,2009年《宪法解释程序法(专家建议稿)》公布,标志着宪法解释的理论研究进入较为成熟阶段。而遗憾的是,宪法解释理论研究的深入并没有推动宪法实践活动增多,正式的宪法解释几乎处于空白。除了宪法解释,宪法监督研究也在进行之中,不仅体现在理论研究层面,还表现在立法和相应制度建设不断完善,尤其集中体现在备案审查制度构建方面。2004年5月,全国人大常委会在法制工作委员会内设立法规备案审查室,负责对行政法规、地方性法规进行具体审查。2005年12月16日,十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过了《司法解释备案审查工作程序》,明确将最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释纳入备案审查范围,由此开启了我国司法解释备案审查工作的进程。2006年颁布的《监察法》,正式以法律形式将司法解释纳入全国人大常委会备案审查范围。除了备案审查范围增加之外,审查形式也不断丰富。2005年修订后的《法规备案审查工作程序》增加规定了主动审查条款,赋予有关专门委员会和法制工作委员会进行主动审查的权力。

在立法制度逐渐完善的同时,备案审查工作也在有序推进,自2008年到2012年,全国人大常委会共收到各类审查建议361件,虽然报请审查的案件规模不大,但也在缓慢发展中{7}。整体来说,这个阶段的修宪虽然处于沉寂状态,宪法的其他适应机制在一定程度上有所发展,为新时代宪法适应性增强奠定了一定基础。

二、全面深化改革时期宪法适应性的增强与缺陷

中共十八届三中、四中全会分别通过了《全面深化改革若干重大问题的决定》和《全面推进依法治国若干重大问题的决定》,表明党中央既要大刀阔斧改革,又要将改革纳入法治架构之内。习近平总书记强调:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革”{8}。这就回答了困惑人们已久的改革与法治的关系问题。在高扬法治的新时期,改革和法治密不可分,不能以改革为借口牺牲法治,也不能以维护法治为名否定改革。任何改革都要在法律框架下实施,尤其重大改革更要坚持在法治“钢轨”上运行。宪法作为国家法律体系的核心,是改革必须遵循的最基本的框架秩序。作为根本法,宪法存在滞后性,而改革又具有先行性,宪法不免屡屡受到改革实践冲击,在全面深化改革时期更是如此,因此,一方面我们必须坚定“于宪有据”的改革思路;另一方面,宪法也需要发展,又必须具有适应社会发展的能力。为了增强宪法适应性,改革需要有新的思路,不断尝试新方法,“授权试点”就在很大程度上解决了改革前期的合宪性问题。十九大之后的修宪,也是时代需求的体现,是宪法保持先进性和持久生命力的内在要求。不可否认的是,目前我国宪法在适应性方面仍存在不足,尚有进一步完善和优化的空间。

(一)宪法适应性增强的表征之一:授权试点

十八大以来,全国人大常委会作出“授权试点”的决定达15项,弥补了改革试点突破现行法律规定的法治“漏洞”,成为“重大改革于法有据”的关键性举措{9}。在改革开放后的很长一段时期内,我国坚持“摸着石头过河”的改革思路,地方试验被默认甚至鼓励,实验得出的成功经验,逐渐向其他地区推广,得到更多验证后再向全国推行,并融入到党的路线、方针和政策之中,最后再进行宪法文本修改,进行合宪性确认。在改革开放初期,这种改革思路和修宪模式,在一定程度上推动了社会发展,但随着改革不断深化,这种修宪模式也显现出一些弊端。因为地方试验存在盲目性、任意性,没有统一的目标,价值诉求是多元的,结果往往以牺牲法律权威为代价,“良性违宪”就是典型的例子。

在全面深化改革新时期,改革进入“深水区”和“攻坚期”,留下的都是难啃的硬骨头,单纯地“摸着石头过河”已经不再适应时代要求。虽然全面深化改革是在走前人未走过的路,“摸着石头过河”仍有合理性,但必须将“摸着石头过河”和“顶层设计”结合起来,坚持趋利避害,让“顶层设计”缓冲“摸着石头过河”的风险。

“授权试点”作为一项重要的顶层设计,把解决改革的系统性、明确性问题与改革前期的合法性问题有机结合了起来。如监察体制改革,触碰到了宪法基本权力结构,改变了传统的“一府两院”权力架构,形成“一府一委两院”的权力格局,对现行宪法文本产生重大冲击。如果允许或默许进行地方试验,则会重走“良性违宪”老路,对国家法治秩序产生重创,但经过“授权试点”,构建一个“宪法特区”,不仅解决了改革合宪性问题,并使改革具有了更强的系统性和科学性,真正做到了以法治方式引领改革。当下“授权试点”已成为全面深化改革与依法治国交织并存语境下的标准模式,实现了改革从“摸着石头过河”向“有计划推进”、“重大改革于法有据”的华丽转型。

(二)宪法适应性增强的表征之二:适时修宪

“适时修宪”包括两层涵义:第一,需要修宪则修宪,不需要修宪则不修宪。第二,修宪要选择适当时机,既不能早,也不能晚。修宪是最直接有效的宪法适应机制,尤其1982年宪法颁布之后,每次修宪都为宪法注入了新的活力,但一直以来我国修宪频率较高,即使秉承“能改能不改的不改”的原则,而由于其他适应机制缺位,修宪一直占据主导地位。除此之外,1982年修宪之后的历次修宪多为事后的合法性确认,未能及时为改革提供宪法依据。

2018年修宪在一定程度上改变了传统修宪不适时的情形,既不急于修宪,也不拖延修宪。而且自2004年以来,我国宪法在十几年时间内没有进行过修改,这期间党和人民在改革实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果,需要上升为宪法规范,十八大以来确定的具有全局性、统领性、根本性的重大理论观点和方针政策,也需要载入宪法{10}。监察体制改革更直接推动了宪法修改,监察体制改革触动了国家基本权力结构,鉴于历次修宪经验的启示,依据“重大改革于法有据”的要求,2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了1982年宪法颁布以来的第五个《中华人民共和国宪法修正案》,这次修改后的宪法在“国家机构”一章中增加了“监察委员会”一节,从而为全面推进监察体制改革提供了宪法依据,改变了我国长期以来回应性修宪的习惯做法,进一步增强了中国新时期宪法的适应性。

(三)宪法适应性增强的表征之三:激活释宪机制

十八大以来,研究释宪问题的著述明显增多,表明宪法学界对宪法适应性问题的研究正在深化,已由通过单一修宪方式增强宪法适应性的探讨阶段,深入到多途径、多方式增强宪法适应性探讨阶段。但从规范意义上讲,我国宪法解释依然处于“休眠”状态。随着十八大之后我国进入全面深化改革时期,不免提出冲击现行法律规范包括宪法规范的改革举措,如何减少乃至避免改革举措与法律规范相冲突,让宪法具有更强的适应性,释宪是最优选择之一,其成本低、风险小,具有修宪无法比拟的优势。但遗憾的是,直到今天为止,全国人大常委会作为法定释宪机构,并没有实际履行过释宪职能。而在改革进程中,宪法学界尝试用释宪来赋予改革合法依据的探讨却如火如荼。因此,我们所讲的“激活释宪机制”,主要是就宪法理论界的学术探讨而言,是非官方的、非正式的激活。

从国家安全委员会设立到立法权扩容,从司法体制改革到监察体制改革,每次涉及政治体制的改革举措出台,都有学者尝试以释宪赋予改革合宪性。从机构属性来看,国家安全委员会只是党内机构,有学者认为其应作为国家机构而设置,并进行相应的宪法设计,进而尝试通过解释宪法中关于主席职权的条款来赋予其合法地位{11}。目前正在进行中的司法体制改革,同样面临着与宪法冲突的问题,比如跨行政区域设立法院,有学者认为其违反宪法中关于“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”的规定。当然,也有学者指出,这完全可以由全国人大常委会通过对宪法条文中的“本级”作出扩张解释,从而摆脱司法改革面临的现实困境{12}。

立法权扩容发生在这次修宪之前,在宪法条文中同样没有明确规定,宪法文本只对省一级人大及其常委会制定地方性法规进行了规定,同样有学者认为可以通过释宪来赋予立法权扩容以合宪性地位{13}。甚

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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