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【期刊名称】 《河北法学》
居住证制度的民生保障功能与局限:以公民社会权为分析路径
【英文标题】 The Livelihood Security Function and Limitations of Residence Permit System:with the Analysis Approach of Citizens'Social Rights
【作者】 原新利【作者单位】 兰州理工大学法学院{副教授,硕士生导师}
【分类】 公民权利【中文关键词】 居住证制度;城市移民;民生社会权
【英文关键词】 residence permit system; urban migrants; livelihood; social rights
【文章编码】 1002-3933(2019)02-0178-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 178
【摘要】

作为政治话语的民生,其法治化表现是公民在社会经济生活中享有的各种社会权经济权利,如劳动权、受教育权、适足生活水准权等等。随着新型城市化建设的大力推进,迁徙到城市的移民迫切需要在劳动、受教育以及社会保障方面的平等尊重和关切,这不仅是城市移民重要的民生问题,也关系到我国城镇化建设中“外来群体”城市融入。2016年1月1日起正式实施的《居住证暂行条例》,作为我国居住证制度的最新立法着力于城市移民公共福利及待遇的平等保障,为城市移民扎根城市,融入城市提供了制度上的支持。但受困于宪法迁徙权利缺失及户籍制度的藩篱,此条例作为行政法规,依然带有政策之治的局限,城市移民的各项利益尚未获得权利层面的保障,还需立法层级的提升及国家给付义务的积极履行。

【英文摘要】

In the political discourse, people's livelihood refers to that citizens enjoy various social rights and economic rights in social and economic life, such as adequacy, the right to work, the right to education. These basic rights can guarantee citizens to have a dignified life. With the vigorous development of new urbanization, those who migrate to cities urgently need to receive equal respect and concern on employment, education and social security. As the normative legislation of China 's residence permit system, The Provisional Regulations on Residence Permit (hereinafter referred to as the Provisional Regulations),which have been officially implemented since 1 January 2016,focuses on the equal protection of urban migrants ' public welfare and treatment. It provides institutional support for urban migrants to take root in and integrate into cities. However, as an administrative regulation, Provisional Regulations has its limitations in the rule of policy. The interests of urban migrants have not yet been protected on the right level, which requires the promotion on the legislative level and the active implementation of national payment obligation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1270014    
  
  

引言

《居住证暂行条例》(以下简称《暂行条例》)作为我国居住证制度的集成性规范,以全国通行行政法规的形式,宣告了自50年代起实施的户籍管理制度发生了实质性的变化。纵观我国居住证制度的历史发展,不难看出宪法上公民的迁徙权限制、户籍对与人口的管控以呈现三项一体的态势——宪法上公民迁徙权利的限制为顶层设计,户籍则是为控制人口的盲目流动,而居住证制度则是在户籍管控与城市移民民生之间进行的调和与缓冲。居住证制承担了推进户籍改革及保障城市移民民生利益的双重功能。虽然该项制度的组成是以行政性立法作为载体,但其内容反映的本质是公民基本权利中的社会权。新型城镇化建设绝不仅仅是城市建设,城市中的“人”才是建设的核心。社会组成的核心是人,推进新型城镇化建设的重要目的在于提高居住在城镇中的人的生活环境,改善其生存境遇,提升生活品质。城市移民的民生表现——移民社会经济权利保障是所有问题中的难题,也是关系到新型化建设是否能顺利实现,对城市移民基本权利中的社会权保障,才能最终体现对城市移民作为外来人口的平等待遇,居住证的落户递进功能才能真正实现。

一、居住证制度产生的背景与现实

(一)我国宪法迁徙权利限制的国情考量

迁徙是个人在从封建依附关系中解放出来,迈入近现代社会的必经步骤,也成为其实现经济自由的必要手段,居住与迁徙自由具有解放身体之拘束的意义,因此与可称之为自由权基础的人身自由密切相关。随着经济的发展,迁徙群体逐渐扩大,若要保障迁徙自由无负担行使,还需社会经济权利等的极大配合{1}。迁徙自由具有较强的综合性特征,迁徙自由包括离开居所的权利,迁徙式旅行的权利,以及重新定居的权利{2}。特别是重新定居的权利,成为迁徙自由得以无负担行使的必要条件。在“重新定居”这一层面,迁徙自由权已不仅仅局限在“防御国家的自由”(Freedom from State)范围内,而是具有“接近国家的自由”(Freedom to State)和“依靠国家的自由”(Freedom by State)的特质。迁徙自由权显然在背负“防御国家的自由”(Freedom from State)盛名的同时无法脱离“依靠国家自由(Freedom by State)的本质。正如农村人口迁入城市后,城市居民所享有的各种福利待遇如医疗卫生,上学就业,养老保险,失业救济等等,无不需要国家给付义务的投入,履行国家给付义务不仅需要国家立法机关的积极参与,往往需要强大的财政支持。因此,很多国家对待迁徙自由的立法并不像其他自由权那样保障的彻底,而是在不断的发展中完善、递进,在国家能力能够实现城市移民与原住民同等社会经济待遇的前提下,才能真正实现城市移民的社会融入。

1.从发展环境到国家能力:迁徙自由限制必然逻辑

首先,自五四宪法颁布实施后的三十多年里,新中国长时间受到极左思想的困扰,始终无法着实国家能力的建设。“文革”结束,十一届三中全会召开,中国开始专注于社会主义国家经济建设及人民生活水平的提高。中国真正进入世界体系,面临的是国际国内复杂而多变的环境,国家任务与相应的道路选择首先考量的是“国富”,其次才是“民强”{3},在这种历史逻辑之下,个人权利与社会秩序之间始终存在价值位阶。特别是在一定时期,为了获得稳定的社会秩序并为经济发展创造条件,宪法不得不对某些基本权利进行的限制。其次,在国家能力承受范围内,基本权利保障与限制无法摆脱利益衡量与取舍的事实。与其他自由权不同,迁徙权利并非仅仅是个人行为上的自由资格,而是需要国家给付义务的积极履行。特别是对迁徙者适足生活水准的平等保障等多方社会经济权利的保障,因此公民的迁徙权利无时不处于各种公共利益的较量之中[1]”。限于当时的国家能力,对于大量从农村向城市的迁入者居住权,就业权以及受教育和社会保障权等无法实现与城市原居民的同等保障,因此迁徙权利的限制成为无法逾越的历史进程。

2.经济体制转轨与人口流动的壁垒

在计划经济体制下,城市居民隶属于单位,不能自由调动工作或选择职业,农村村民隶属于土地,不能随意脱离土地的依附关系。全民按照计划好的指标和任务从事生产和经济生活,基本上没有异地迁徙的需求,加之国人固有的乡土观念,迁徙是少数群体的取得审批后的小众行为。但是在全面实行市场经济过程中[2],解放和发展生产力首先需要解放劳动力,劳动力在市场上自由流动成为必须,于是城市的大门打开,农民向城市流动,北方城镇居民向南方城市流动,中国的迁徙群体成为无法阻挡的潮流。人口流动和自由迁徙是国家工业化发展以及城市化建设必然趋向,但囿于全面放开公民的迁徙自由所带来的风险,我国自50年代开始实行户籍管理制度,即拥有某地户籍是公民享受该地公共福利的直接依据。长期以来,大批迁徙到城市的移民群体奔波在城乡之间,由于户籍制度的藩篱,他们的公共服务和福利的诉求长期不能得到解决。特别表现在其劳动权利不能得到平等的对待,子女平等受教育的权利得不到保障,这种“流动”生活是缺乏社会融入和归属的状态,对于公民个人来说,缺乏社会融入,缺乏平等对待的尊严会加剧社会分层,个体的不满会逐渐堆积,从而造成社会矛盾,增加社会的不稳定性。在这种情况下用“居住”替代“暂住”,“同城不同命”的改革要求呼之欲出。我国的居住证制度是在公民迁徙权利尚未入宪,而城市移民社会地位及权益迫切需要保障的权宜之举。

(二)居住证制度的沿革与定位

2013年7月国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,明确要求逐步将基本公共服务领域各项法律法规和政策与户口性质相脱离。2014年3月,中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,进一步提出全面推行流动人口居住证制度。2014年12月,国务院法制办就《居住证管理办法(征求意见稿)》向社会公开征求意见。2015年10月21日,国务院正式颁布《居住证暂行条例》,该条例于2016年1月1日起施行。

居住证制度是一种为迁徙到城市但没有城市户籍的公民享受城市福利提供的制度依据。居住证制度提供的“阶梯式”转变是根据居住年限,是否有固定住所等情况赋予不同的福利和权益,覆盖了劳动就业、子女受教育、基本医疗服务以及住房,社会保障等各方面的利益,淡化了由于户籍制度的刚性带来的统一身份下的不同地位。与暂住证制度不同,居住证是对城市移民(长期居住事实)的认可,从而赋予其准市民身份的凭证。如果说暂住证体现的是我国对于流动人口刚性管制,居住证就是对城市移民权益的承认和保护,特别是对其标示生存境遇的社会权利的认可和保障。在符合国家在推进新型城镇化建设对于人口城镇化逐步推进的要求的同时,充分体现了国家在可实现的能力范围内,关切城市移民的民生利益,关注城市移民的生存境遇,关怀城市移民的民生利益。从暂住证到居住证,改变的不仅仅是所持“身份证明”的改变,更多的是在城市移民的基本权利中的社会权的突破和实现。

二、居住证制度的民生保障功能:以《居住证暂行条例》为分析对象

从2016年实施《居住证暂行条例》的功能来看,对于城市移民在教育、住房以及就业方面的特别保护措施,实质上趋向于提升城市移民群体的民生利益。

(一)《居住证暂行条例》民生利益保障的平等性

《暂行条例》是有序推进城镇化背景下的重要环节,它使整个城镇化推进工程首先落实到人口的“城镇化率”重心上。从宪法角度观之,《暂行条例》主要指向公民在社会经济生活中享有各种社会权,如适足生活水平、劳动权、受教育权以及物质帮助权等,目标指向为城市迁入者群体提供城市公共福利的共享、共有的平等待遇。《暂行条例》共23条,分别从制定背景与目的、居住证申领条件和程序,主管机关的职责分工、居民待遇及相关权利、户口落实基本条件以及违法处罚等方面进行了逐一规定。

《暂行条例》的立法宗旨在于保障城市常住人口(有城市户籍和无城市户籍)的合法权益,其所促进的“社会公平与正义”指向城市移民群体与原有城市居民在福利待遇实现方面具有获得国家平等对待。其次,《暂行条例》保障主体的范围广泛,申请人在申领城市连续居住半年以上,具有稳定就业,稳定住所或者就读三者条件符合之一者即可申领[3]。可见,半年的居住期限较短,而其所辐射的人口范围较广。再次,条例所提供的“服务与便利”,直指关乎城市迁入群体的民生。从《暂行条例》第12条至第14条的规定来看,涉及到公民受教育、劳动就业、其他公共福利等(第3项为基本公共卫生服务和计划生育服务,第4项是公共文化体育服务)。《暂行条例》第13条虽然不像第12条涉及到具体利益,但也提供了相关便利,比如第5项关于报名参加职业资格考试、申请授予职业资格的便利条件规定就对涉关就业资格的取得,以教师资格证考试为例,根据《中华人民共和国教育法》和《教师法》的相关规定,教师资格考试必须在户籍或者档案所在地。《暂行条例》实行后,就可以不受异地限制。无疑为提供了平等劳动就业的机会和便利。最后,也是最为关键性的在于《暂行条例》第15和16条突破了户口管控的限制,确立了落户(户口定居)的条件。配合我国户籍制度带来的系列保障措施,众多以“农民工”身份进入城市的人口能够凭借自己的努力获得城市户口,而不必在城市和原居住的乡村之间来回往返,这一举措将大大改善“留守儿童”,“留守老人”的后顾之忧,为城市移民扎根城市,融入城市提供了制度层面的支持。

(二)国家给付义务助力城市移民民生实现

国家给付义务旨在通过增加利益的形式保障民生,按照国家给付义务履行行为是否直接增加公民利益,将国家给付义务界分为产品性给付和程序性给付,产品形式的公共利益比较简单,如各种各样的社会福利[4]。制度性给付指国家给付义务中以行为形式间接促进公民基本生存保障的部分,是保障给付利益实现的必经环节,制度性给付是给付利益的生成源头和过程。制度上的给付主要在于给付行政服务,指相应机关对给付活动实施的行政管理。从制定与国家给付有关的法律法规开始,到建立给付管理机构、制定给付保障计划、监督给付执行情况,以及调解和处理由给付活动引起的纠纷等等。

《暂行条例》充分体现了国家的制度性给付义务{4},从第5条到第7条分别在制度,财政以及相关信息库建设等各个方面对人民政府的职责进行了规定。第5条:“县级以上人民政府应当建立健全为居住证持有人提供基本公共服务和便利的机制……”第6条:“县级以上人民政府应当将为居住证持有人提供基本公共服务和便利的工作纳入

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}林来梵.规范的宪法到宪法的规范[M].北京:法律出版社,2001.90.

{2}赵小鸣.迁徙自由权研究[M].北京:法律出版社,2014.63-65.

{3}徐嘉.中国近现代伦理启蒙[M].北京:中国社会科学出版社,2014.177.

{4}龚向和.论民生保障的国家义务[J].法学论坛,2013,(3).

{5}董宏伟.民生保障的国家保护义务[J].北京理工大学学报·社会科学版,2012,(4).

{6}孙芳.个体生存的现代观照——沙夫人道主义思想研究[M].黑龙江大学出版社,2015.115.

{7}中国统计网.2016年农民工监测调查报告[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428.老婆觉得我剪头发浪费钱

{8}田丰.城市工人与农民工的收入差距研究[J].社会研究,2010,(2):87-105.

{9}曹达全.论民生保障法治建设的基本要求[J].中州大学学报,2010,(5).

{10}张智.我国城市流动人口管理立法的价值转向与新定位[J].求索,2015,(10).

{11}王建.城镇化与中国经济新未来[M].北京:中国经济出版社,2013.160.

{12}李晓壮.居住证积分落户规模初步测度与分析[J].调研世界,2016,(7).

{13} T. H. Marshall and Tom Bottomore, Citizenship and Social class[M]. Pluto Press, 1992,pp.27-28.

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